I SA/Wa 2616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości dawniej oznaczonej nr geod. [...], o powierzchni [...] ha, położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej własność S. P. P. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powyżej wskazaną decyzją z dnia [...] września 1977 r., Prezydent Miasta B. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa kompleksu nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] ( w tym działki nr [...]) z przeznaczeniem pod ogród działkowy. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2011 r. J. K. i J. K. ( następcy prawni S. P.) wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia we wskazanej części, dotyczącej wywłaszczenia S. P. lub ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku w powyższym zakresie o stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podnieśli zarzuty rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej, tj.: art. 3 ust. 1, poprzez uznanie, że ogródki działkowe stanowią cel użyteczności publicznej, art. 22, poprzez brak wysłuchania biegłych na rozprawie i przyznanie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, art. 6, poprzez brak skierowania oferty oraz naruszenia przepisów procedury administracyjnej, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a także naruszenia przepisu art. 10 Konstytucji PRL o ochronie indywidualnych gospodarstw rolnych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r., w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] (pkt [...] decyzji), a następnie orzeczeniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy z powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r., we wskazanej uprzednio części. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił, że po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wojewoda [...] stwierdził brak podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa organ nadzoru nie był uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyli J. K. oraz J. K. Odwołujący wskazali, m.in. że jeśli organowi znany był akt własności ziemi, to decyzja wywłaszczeniowa powinna być wydana w stosunku do A. P., a nie do S. P. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Uzasadnił, że ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej. Jak wskazuje bowiem przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Przy czym jak wynika z decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r., nr [...], wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., przedmiotowa inwestycja po stwierdzeniu jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, została zatwierdzona. To potwierdza niezbędność i odpowiedniość przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ podniósł, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] września 1977 r. nie naruszało konstytucyjnej zasady ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Konstytucja chroniła także inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym m.in. zapewniała warunki do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych - m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała więc z innymi prawami obywatelskimi. Przy czym nie można pominąć, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ujęte w przepisie art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister powołał treść art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej i stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] wynika że właścicielem nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr [...] byli S. P. i A. P. Natomiast jak wynika z protokołu pertraktacji, przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 1977 r., to S. P. zaproponowano kwotę [...] zł za ww. nieruchomość i wyraził on zgodę na sprzedaż przedmiotowej działki za tę kwotę i jednocześnie przedstawił ww. akt własności ziemi. Jednak zgodnie z art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zgoda na zbycie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, tym samym wyrażenie zgody tylko przez S. P., nie mogło być skuteczne, bowiem do zawarcia umowy potrzebna była zgoda obojga małżonków. Jak wynika z akt archiwalnych S. P. nie przedstawił żadnego dokumentu, że występuje także w imieniu żony. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości i brak jest podstaw do uznania, iż oboje właściciele zgodzili się na sprzedaż przedmiotowej działki. Wobec powyższego organ uznał, że rokowania zostały przeprowadzone, a warunek art. 6 ustawy wywłaszczeniowej został spełniony. Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można zbadać, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Następnie Minister stwierdził, że w aktach archiwalnych brak jest wniosku wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, dlatego nie mógł w tym zakresie ocenić przedmiotowego postępowania. Jednakże w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1977 r. rozprawy z udziałem 7 właścicieli innych wywłaszczonych nieruchomości co dowodzi, iż strony zostały poinformowane o terminie rozprawy. Jak wynika z jej protokołu biegli nie brali w niej udziału. Nie uczestniczyli w niej także S. P. i A. P. W ocenie organu brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowił naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w stopniu rażącym. Ponadto kwota odszkodowania obliczona przez biegłego została przyznana w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. Przy czym protokół z pertraktacji o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości opiewał na identyczną kwotę. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w B. w zakresie spraw budowlanych inż. M. W. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Szacowanie nieruchomości miało charakter wówczas uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i obowiązującej stawki, w tym przypadku określonej w zarządzeniu W. B. z dnia [...] września 1976 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. [...] zł. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że brak udziału w postępowaniu A. P. jest wadą procesową i stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie nieważnościową, jak wskazywali skarżący. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. K. i J. K. Zaskarżyli oni powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i 7, ust. 3 pkt 3, art. 17 ust. 1, ust. 3 pkt 1, art 29 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 5, 7, 8, 77 § 1, 156 § 1 ust. 2, 4 i 7 kpa, albowiem naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi strony podniosły szereg zarzutów, m.in: - nieprawidłowe przyjęcie przez organ II instancji, że w odwołaniu wskazano jedynie, iż skoro organowi znany był akt własności ziemi, to decyzja wywłaszczeniowa powinna być wydana w stosunku do A. P., a nie w stosunku do S. P., podczas gdy podniesiono w nim szereg uchybień, które nie prowadziły do tego stwierdzenia, - poświadczenia nieprawdy przez organ wywłaszczeniowy, przez stwierdzenie braku tytułu własności, jako podstawy wywłaszczenia, podczas gdy znany był organowi tytuł własności tej nieruchomości – co pominął w swoich rozważaniach także organ I instancji, - nieuprawnione stwierdzenie, że osoby wywłaszczane zostały poinformowane o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, skoro na datę wydania decyzji ani S. P. ani A. P. nie byli w ogóle stroną postępowania, ponieważ nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny – według twierdzeń organu wywłaszczeniowego, - brak odniesienia się organu II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzuty w niej zawarte nie zawierają nowych okoliczności, które nie były uwzględnione w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją jest decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o pow. [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. P.. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Należy podkreślić, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 roku wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z 1958 r. było rozstrzygnięcie, czy w kwestionowanej decyzji wywłaszczenie oraz odszkodowanie zostało przeprowadzone oraz ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1977 roku jako rażące naruszenie prawa wskazywali naruszenie następujących przepisów tej ustawy: art. 3 ust. 3 poprzez uznanie, że ogródki działkowe stanowią cel użyteczności publicznej, art. 22 poprzez brak wysłuchania biegłych i na rozprawie i przyznanie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, art. 6 poprzez brak skierowania oferty oraz naruszenia procedury administracyjnej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a także naruszenie przepisu art. 10 Konstytucji PRL o ochronie indywidualnych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Art. 1 ust. 4 tej ustawy głosił, że ogródki działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Istotny natomiast dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, że w 1977 r. kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. W tym czasie obowiązywała również uchwała nr 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82). Uchwała ta skierowana była do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego. Zobowiązywała ona te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-80 w terminie do 31 sierpnia 1977 r. pod stałe ogrody działkowe w wykazie stanowiącym załącznik do tej uchwały i dla województwa [...] przewidywała obszar 180 ha. Jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego- ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Pracowniczego Ogrodu Działkowego w Dzielnicy W. – była ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. B.. Zatem zarzut o nieprawidłowym uznaniu przez organy , że wywłaszczenie pod ogródki działkowe nie stanowi celu użyteczności publicznej w świetle wyżej przedstawionej analizy przepisów i dowodów należy uznać za niezasadny. W ocenie sądu Minister prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla ww. celów wywłaszczenia. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek wystąpić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4). Przepis ten miał umożliwić uniknięcie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego i uzyskanie nieruchomości przeznaczonej na cele społeczne w drodze czynności cywilnoprawnej. W aktach archiwalnych niniejszej sprawy znajduje się notatka z dnia [...] kwietnia 1977 r., z której wynika, że w dniu [...] kwietnia 1977 r. S. P. wyraził zgodę na sprzedaż działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa za cenę szacunkową. W tej dacie wywłaszczenia był on jednak jedynie współwłaścicielem działki nr [...], co wynika z aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. Drugim współwłaścicielem była A. P., która nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powyższe wskazuje, że ubiegający się o wywłaszczenie prowadził pertraktacje ze S. P. na temat dobrowolnego odstąpienia nieruchomości , natomiast nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli na dobrowolna sprzedaż działki nr [...]. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezasadny jest również zarzut niezachowania reguł określonych w art. 22 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z dnia [...] września 1977 r. Art. 22 tej ustawy w dacie wydanie kwestionowanej decyzji przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W tym postępowaniu należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy mające miejsce naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na braku udziału biegłych w rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 ( centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych), a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( po 28.11.1973 r. treści tego artykułu odpowiadał art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie biorący udział w postepowaniu wywłaszczeniowym S. P. już podczas pertraktacji w dniu [...] kwietnia 1977 r. wyraził zgodę na odstąpienie nieruchomości za kwotę [...] zł, nie ma ponadto żadnego innego dokumentu , który by wskazywał na kwestionowanie przez niego wysokości ustalonego odszkodowania. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 cbosa ). W realiach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju , co do tego, że ta kwestia nie może świadczyć o uznaniu decyzji Prezydenta Miasta B. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości to, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno–gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL). Trzeba jednak mieć na uwadze, że obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 u o p.o.dz. – m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Jak z powyższego wynika zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). Wobec powyższego zagadnienie to nie jawi się jako wyraźna materialnoprawna przeszkoda do wywłaszczenia, dlatego też nie można w tym zakresie postawić Prezydentowi Miasta B. zarzutu rażącego naruszenia art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r. Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości (których nie ma możliwości odtworzyć w całości ) powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Bowiem z uwagi na upływ czasu bilsko 40 lat - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - mogły one zaginąć lub zostać zniszczone. Minister w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że niepełny materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 kpa, a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta B. z dnia [...] września 1977 r. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym A. P.– współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, to w ocenie Sądu uchybienie organu wywłaszczeniowego w tym zakresie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu rażącego naruszenia prawa, lecz mogło być przesłanką do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami.)