I OSK 1383/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 1012/14 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 lutego 2015 r., III SA/Łd 1012/14 uchylił postanowienie Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę prawną orzeczenia Rektora o zawieszeniu studenta w prawach studenta do czasu zakończenia postępowania w jego sprawie stanowił art. 219 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2012.572 ze zm.) – dalej: p.s.w. Przepis ten przewiduje, że Rektor po wysłuchaniu rzecznika dyscyplinarnego do spraw studentów może zawiesić studenta w prawach studenta w przypadku uporczywego nieusprawiedliwionego niestawienia się na wezwanie rzecznika dyscyplinarnego do spraw studentów w postępowaniu wyjaśniającym lub na posiedzenie komisji dyscyplinarnej mimo prawidłowego zawiadomienia. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w., do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl ust. 2 powołanego art. 207 decyzje wydane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 września 2012 r., I OSK 1583/12) wyjaśnił, że judykatura mając na uwadze specyfikę uczelni wyższej jako zakładu administracyjnego i jego autonomię dokonała podziału rozstrzygnięć organów uczelni na akty zakładowe zewnętrzne (rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego i podlegające w związku z tym reżimowi k.p.a.) oraz akty zakładowe wewnętrzne (rozstrzygnięcia związane z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, dotyczące jednostronnego działania organów uczelni skierowane na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie mają wpływu na sam byt tego stosunku, w związku z czym nie podlegające przepisom k.p.a.). Z powyższego wynika, że z indywidualną sprawą studenta w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.s.w. będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu uczelni będzie dotyczyło sfery praw i obowiązków studenta oraz będzie wywierać bezpośredni skutek na zewnątrz powodując nawiązanie, odmowę nawiązania, przekształcenie bądź rozwiązanie stosunku zakładowego. Uwzględniając ww. rozważania uznano, że orzeczenie wydane przez Rektora na podstawie art. 219 ust. 4 p.s.w. jest decyzją wydaną w pierwszej instancji w indywidualnej sprawie studenta. Dotyczy ono sfery praw i obowiązków studenta oraz wywiera bezpośredni skutek także na zewnątrz uczelni, bowiem skarżącemu w okresie zawieszenia nie będzie przysługiwał status studenta uczelni wyższej. Dotychczasowy stosunek zakładowy, na skutek wydanej decyzji, został zasadniczo przekształcony. Skoro decyzja wydana została przez Rektora w pierwszej instancji i dotyczy indywidualnej sprawy studenta, to znajduje do niej zastosowanie procedura przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. Rektor zaskarżone postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej orzeczeniem o zawieszeniu studenta uzasadnił lakonicznie. Wskazał jedynie, że instytucja z art. 219 ust. 4 p.s.w. stanowi środek zapobiegawczy, orzeczenie o zawieszeniu na tej podstawie nie ma formy decyzji administracyjnej, a w konsekwencji art. 127 § 3 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę pojawiły się obszerniejsze wyjaśnienia, dotyczące przyczyn stwierdzenia niedopuszczalności wniosku. W ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko Rektora zgodnie, z którym zawieszenia studenta w prawach studenta na podstawie art. 219 ust. 4 p.s.w. nie może nastąpić w formie decyzji, choć zawieszenie (także przez Rektora) na podstawie art. 214 ust. 5 następuje w takiej właśnie formie. Oba powołane przepisy zamieszczone zostały w Rozdziale 6 p.s.w. W każdym z omawianych przypadków Rektor wydaje orzeczenie w pierwszej instancji, nie wykonując żadnych czynności w ramach postępowania wyjaśniającego. Ponadto, są to orzeczenia wydawane w indywidualnych sprawach studenta i wywołują analogiczny skutek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2013 r., I OSK 1774/13 potwierdził, że prawidłowe jest wydanie orzeczenia o zawieszeniu studenta w prawach studenta na podstawie art. 214 ust. 5 u.s.w. w formie decyzji administracyjnej. Nie podważył także uprawnienia strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu I instancji powyższe uprawnienie przysługuje także studentowi zawieszonemu w prawach studenta na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 219 ust. 4 p.s.w. Uprawnienia tego nie pozbawia go art. 223 p.s.w. Ustawa p.s.w. w sposób jednoznaczny reguluje, w art. 207 ust. 2, kwestię możliwości zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku wydania przez rektora decyzji w pierwszej instancji. Dlatego w tym zakresie nie należy stosować przepisów k.p.k. Ponadto, pozbawienie studenta możliwości odwołania się od decyzji, która ma istotny wpływ na jego sytuację prawną, byłoby niezgodne z art. 78 Konstytucji RP, który stwierdza, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady określa ustawa. W ocenie Sądu ustawa p.s.w. ani inne ustawy nie ograniczają gwarancji procesowych, studenta będącego stroną postępowania, do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Rektora. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 207 ust. 2 p.s.w. poprzez przyjęcie, że postanowienie Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z [...] września 2014 r. zostało wydane z naruszeniem tych przepisów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 219 ust. 4 w zw. z art. 207 ust. 2 p.s.w. przez przyjęcie, że instytucja przewidziana w art. 219 ust. 4 p.s.w. ma formę decyzji administracyjnej, a w konsekwencji art. 127 § 3 kpa znajduje do niej odpowiednie zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadniając dokonaną ocenę charakteru instytucji określonych w art. 219 ust. 4 i art. 214 ust. 5 p.s.w., Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionych w odpowiedzi na skargę okoliczności, jakie przemawiają w ocenie organu za koniecznością dokonywania rozróżnienia obu tych instytucji. Wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, zasadnym jest przyjęcie, że przewidzenie w przepisach ustawy p.s.w. dwóch odrębnych trybów zawieszenia studenta w prawach studenta jest wynikiem odmiennych funkcji, jakie mają one spełniać. Nie sposób też zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem, że przeciwko odmiennemu traktowaniu instytucji uregulowanych w art. 219 ust. 4 i art. 214 ust. 5 p.s.w. przemawia wywoływany przez nie analogiczny skutek w postaci zawieszenia w prawach studenta. Fakt wywoływania takiego samego skutku, nie przesądza jeszcze o obowiązku traktowania tych instytucji jako instytucji o tożsamych funkcjach i charakterze. Przepis art. 219 ust. 4 przewiduje uprawnienie rektora lub komisji dyscyplinarnej do zawieszenia studenta w prawach studenta w przypadku uporczywego nieusprawiedliwionego niestawiania się na wezwanie rzecznika dyscyplinarnego do spraw studentów w postępowaniu wyjaśniającym lub na posiedzenie komisji dyscyplinarnej mimo prawidłowego zawiadomienia. Z powyższego uprawnienia rektor lub komisja dyscyplinarna mogą skorzystać po wysłuchaniu rzecznika dyscyplinarnego do spraw studentów. Celem jego zastosowania jest zapewnienie obecności obwinionego podczas czynności postępowania wyjaśniającego oraz na rozprawie. W postępowaniu wyjaśniającym omawiany środek stosowany jest przez rektora. Mając na uwadze dwoisty charakter postępowania dyscyplinarnego, które łączy w sobie elementy administracyjnoprawne i karnoprawne, oraz odpowiednie stosowanie do postępowania dyscyplinarnego przepisów k.p.k., instytucja przewidziana w art. 219 ust. 4 p.s.w. stanowi swoisty środek zapobiegawczy, służący zabezpieczeniu prawidłowego toku prowadzonego postępowania. Funkcja środków zapobiegawczych uzasadnia natychmiastową wykonalność zastosowanego środka w postaci zawieszenia studenta w prawach studenta. Przepis art. 214 ust. 5 p.s.w. przewiduje natomiast uprawnienie rektora do zawieszenia studenta w prawach studenta do czasu wydania orzeczenia przez komisję dyscyplinarną w razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez studenta przestępstwa. Uprawnienie to może zostać wykonane przez Rektora równocześnie z wydaniem polecenia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zatem przedstawione powyżej instytucje nie mogą być traktowane jako tożsame. Inne są przesłanki ich zastosowania, a także funkcje, jakie mają spełniać. O ile instytucja z art. 214 ust. 5 p.s.w. przybiera formę decyzji administracyjnej, to instytucja z art. 219 ust. 4 p.s.w. jest swoistym środkiem zapobiegawczym, który nie ma formy decyzji administracyjnej. Ponadto, aby w ogóle mogła być mowa o realizacji celu w postaci zabezpieczenia prawidłowego toku prowadzonego postępowania, musi być dopuszczalna natychmiastowa wykonalność tego środka. W przeciwnym razie regulacja z art. 219 ust. 4 byłaby regulacją całkowicie bezcelową. Konsekwencję powyższego stanowi brak możliwości zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do orzeczenia Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 207 ust. 2 p.s.w. art. 127 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie do decyzji wydawanych przez rektora w pierwszej instancji. Orzeczenie w przedmiocie zawieszenia Skarżącego w prawach studenta na podstawie art. 219 ust. 4 p.s.w. nie jest decyzją administracyjną. Tym samym organ nie naruszył art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne. 3. Na wstępie należy przytoczyć treść art. 207 ust. 1 p.s.w.: "Do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego". Wynika z niego m.in., że organy uczelni podejmują decyzje administracyjne wymienione w tym przepisie w postępowaniu, w którym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. 4. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zawieszenie w prawach studenta następuje w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – dotyczy ono sfery praw i obowiązków studenta oraz wywiera bezpośredni skutek także na zewnątrz uczelni, albowiem zawieszonemu w okresie zawieszenia nie będzie przysługiwał status studenta uczelni wyższej. 5. Podstawę materialnoprawną decyzji o zawieszeniu studenta w prawach studenta może stanowić art. 214 ust. 5 p.s.w. lub art. 219 ust. 4 p.s.w., ponieważ przepisy te formułują przesłanki, które muszą być spełnione, aby móc zawiesić studenta w jego prawach. Natomiast żaden z nich nie określa prawnej formy działania, w której zawieszenie ma zostać orzeczone przez organ uczelni. Jak wynika z pkt 4. niniejszego uzasadnienia z charakteru rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia studenta oraz z wywoływanych przez nie skutków prawnych wynika, że następuje ono w formie decyzji administracyjnej. Jest to rozwiązanie trafne, ponieważ tylko w ten sposób można zapewnić studentowi odpowiednie gwarancje procesowe obrony własnego interesu prawnego. 6. W konsekwencji zatem uznać należało, że od wydanej przez rektora uczelni w pierwszej instancji decyzji o zawieszeniu studenta w prawach studenta w przypadku uporczywego nieusprawiedliwionego niestawienia się na wezwanie rzecznika dyscyplinarnego do spraw studentów w postępowaniu wyjaśniającym lub na posiedzenie komisji dyscyplinarnej mimo prawidłowego zawiadomienia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 207 ust. 2 p.s.w. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. 7. Powyższej konkluzji nie zmienia fakt, że decyzja wydawana na podstawie art. 219 ust. 4 p.s.w. jest swoistym środkiem zabezpieczającym sprawny przebieg postępowania dyscyplinarnego. Jeżeli bowiem organ uczelni uzna, że niezbędna jest natychmiastowa wykonalność tej decyzji, to może jej nadać rygor natychmiastowej wykonalności stosownie do art. 108 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 p.s.w. 8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.