I OSK 1768/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1915/14 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1915/14, oddalił skargę K. R. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3, art. 129 § 2, art. 57 § 1 K.p.a., stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza K. Z. z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], przyznającej K. R. świadczenia rodzinne. Organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r., która zawierała pouczenie o trybie i terminie do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), została w dniu 15 kwietnia 2014 r. odebrana przez stronę osobiście, czego dowodem jest załączony do akt dokument (zwrotne potwierdzenie odbioru). Zatem ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął 29 kwietnia 2014 r. Natomiast odwołanie K. R. zostało sporządzone w dniu 25 kwietnia 2014 r. i złożone osobiście do organu w dniu 30 kwietnia 2014 r. Dlatego zostało wniesione po upływie terminu, a strona nie wystąpiła o przywrócenie terminu. Wprawdzie, jak wynika z odwołania, strona twierdzi, iż decyzja została jej doręczona w dniu 17 kwietnia 2014 r., to jednak data na zwrotce pocztowej wskazuje na to, iż doręczenie nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2014 r. Z kolei wprawdzie pismo skarżącej jest datowane na dzień 25 kwietnia 2014 r., jednakże jak wynika z prezentaty na wniosku wpłynęło ono do organu w dniu 30 kwietnia 2014 r. (złożono je osobiście). Z uwagi na powyższe należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego K. R. zarzuciła naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 K.p.a. przez kierowanie korespondencji na błędny adres, co miało spowodować, że przed wydaniem decyzji w sprawie nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto decyzji z [...] marca 2014 r. zarzuciła uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. przez wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach godzinnych, zgodnie z którym należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, mimo powołania się na zarzut przedawnienia, czego organ go nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w przedmiocie zmiany przez nią miejsca zamieszkania w okresie pomiędzy 2005 r. a 2014 r. wskazało, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu wskazującego, że strona zmieniła miejsce zamieszkania. Zarówno postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie o wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] marca 2014 r., a także postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zostały doręczone skutecznie na adres [...], czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Pierwsze pismo wskazujące, iż skarżąca mogła zmienić adres, to właśnie spóźniony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który skutkował wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu. Tym samym zarzuty skarżącej Kolegium uznało za nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd organu odwoławczego w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał po pierwsze, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest tylko kwestia terminowości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bo materią skargi objęto tylko zaskarżone postanowienie. Po wtóre, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wydanej w I instancji. W świetle art. 129 § 1-3 K.p.a., określającego tryb i termin wnoszenia odwołań od decyzji administracyjnych, zasadą jest, że odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Jak wynika z akt sprawy decyzja SKO w N. S. z dnia [...] marca 2014 r., która zawiera pouczenie o trybie i terminie do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), została w dniu 15 kwietnia 2014 r. odebrana przez skarżącą osobiście, czego dowodem jest załączony do akt dokument zawierający potwierdzenie odbioru. Pismo zostało więc skutecznie doręczone skarżącej, zgodnie z art. 39 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zatem ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie upłynął 29 kwietnia 2014 r. Natomiast wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został sporządzony w dniu 25 kwietnia 2014 r. i złożony osobiście w dniu 30 kwietnia 2014 r. Sąd meriti stwierdził zatem, że Kolegium w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo oceniło, że odwołanie wpłynęło po upływie terminu do jego wniesienia, a strona nie wystąpiła o jego przywrócenie. Wprawdzie jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona twierdzi, iż decyzja została jej doręczona w dniu 17 kwietnia 2014 r., to jednak data na zwrotce pocztowej przekonuje, iż doręczenie nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2014 r. Z kolei, co prawda pismo skarżącej jest datowane na dzień 25 kwietnia 2014 r., jednakże jak wynika z prezentaty na wniosku wpłynęło ono do organu w dniu 30 kwietnia 2014 r. (złożono je osobiście). Biorąc zatem pod uwagę przedstawiony stan prawny i faktyczny, trafnie w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że wniosek K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony po upływie terminu do jego wniesienia. W konsekwencji czego, w oparciu o art. 134 K.p.a, organ odwoławczy był zobowiązany stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Zaskarżyła go skargą kasacyjną K. R., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa przez organ administracji, polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., zamiast, zgodnie z wnioskiem Burmistrza K.- Z., decyzji tego organu z dnia [...] września 2005 r., 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że wskazane zarzuty i wady, którymi było dotknięte postępowanie administracyjne wskazywały, że wydana przez organ administracji decyzja nie może się utrzymać w istniejącym porządku prawnym. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nieważność przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co Sąd meriti, działając na podstawie art. 134 P.p.s.a. powinien był uwzględnić. Skarżąca została pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej nieważność. Sąd I instancji niezasadnie sam ograniczył granice sprawy tylko do postępowania wpadkowego, dotyczącego przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odniósł się do meritum - błędnego wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza K.-Z. z [...] kwietnia 2005 r., zamiast z dnia [...] września 2005 r. To z kolei zaważyło na tym, że doszło do naruszenia art. 145 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i niezasadnego oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza związanie ramami skargi kasacyjnej, zamieszczonymi w niej zarzutami i ich motywami. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA"). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny ustalać intencji skarżących kasacyjnie, czy dochodzić, jaki przepis jest podważany i dlaczego. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tej spawie została sporządzona mało starannie. Przede wszystkim nie wykazała, aby wytknięte uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zarzuciła "ewentualne" naruszenie przepisu, a w końcowym fragmencie uzasadnienia podała przepisy bez sprecyzowania ich jednostek redakcyjnych. Tymczasem, zgodnie z art. 176 P.p.s.a. wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Już pierwszy ze wskazanych zarzutów nie spełnia tego wymogu. Autorka skargi kasacyjnej podniosła bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej (tutaj paragrafu), który jej zdaniem został przez Sąd I instancji naruszony. Przepis art. 134 składa się z dwóch paragrafów (§ 1 i § 2). Jeśli chodziłoby o zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (a tak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej), który stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", podnieść należy, że taki zarzut może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (p. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 2395/10; LEX nr 1138180). Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że taki zarzut jest całkowicie chybiony. Przedmiotem sprawy jest wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a nie decyzja nieważnościowa, a tym bardziej decyzja nią objęta. Ten akt wyznacza granice sprawy, w ramach których sąd orzeka, mogąc uwzględniać okoliczności niepodniesione przez stronę. Nie może jednak wykroczyć poza te ramy, a przynajmniej nie na tej podstawie prawnej (właściwszą byłby tu art. 135 P.p.s.a.). Toteż nie do obrony jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w tej sprawie należało oceniać legalność decyzji nieważnościowej, która nota bene objęła prawidłowo decyzję z dnia 5 września 2005 r. Ta materia leży poza granicami tej sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, iż wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: a) jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 K.p.a.), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; b) jeżeli w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1 K.p.a.) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. W niniejszej sprawie skarżąca nie wystąpiła o przywrócenie terminu, któremu oczywiście uchybiła. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie przewidzianego w art. 134 K.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co też organ w tej sprawie uczynił. Tak więc, wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie można dopatrzeć się żadnego uchybienia w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu. Organ nie mógł bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia, jeżeli okazało się, że został on wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu. Nie miał zatem podstaw do dokonania kontroli instancyjnej swej decyzji. Nie miał też takiej możliwości Sąd meriti. W konsekwencji czego należy wywieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie przyjął brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej podnieść należy, że przepisy umieszczone w jednostce redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. (podobnie jak art. 151) są tzw. przepisami wynikowymi, mającymi zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nich okoliczności, które wszak są rezultatem stwierdzonych uchybień (bądź ich braku) konkretnym przepisom przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Regulują one formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Konstruując zarzut kasacyjny należy je więc powiązać z innymi przepisami, a to tymi właśnie, które zostały naruszone. Autorka skargi kasacyjnej tego nie uczyniła, zatem wytyk zawierający wyłącznie w/w przepisy ustawy procesowej należy uznać za uchylający się spod kontroli instancyjnej. Jak to wyżej wskazano, w tej sprawie zarzuty przeciwko decyzji objętej spóźnionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą być brane pod rozwagę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1