I OSK 2246/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1539/14 w sprawie ze skargi Gminy Mikołów na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1539/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 23 stycznia 2014 r. i utrzymaną nią decyzję Starosty Mikołowskiego z dnia 27 września 2013 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] Burmistrz Miasta Mikołowa, rozpatrując wniosek P. Z., zatwierdził podział nieruchomości położonej w Mikołowie przy ulicy P., mocą której wydzielona została m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem "pod projektowaną ulicę zbiorczą". Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. P. Z. zwrócił się, do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową działkę w związku z jej przejściem na własność Gminy Mikołów, który to wniosek Wojewoda przekazał wg właściwości Staroście Mikołowskiemu. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], Starosta Mikołowski odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zaś Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Organy wskazały, że decyzja o podziale i obowiązujący w dacie jej wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mówiły, iż działka została wydzielona pod drogę publiczną. W następstwie rozpoznania skargi P. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 883/06, uchylił wymienione wyżej decyzje organów obu instancji, w uzasadnieniu stwierdzając, iż sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona do rozstrzygnięcia i nie podzielił stanowiska organów, iż P. Z. nie może ubiegać się o przewidziane w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie. Zdaniem Sądu fakt, iż zapis obowiązującego w trakcie podziału nieruchomości planu miejscowego czy osnowa decyzji zatwierdzającej podział nie posłużyły się którąś z ustawowych kategorii dróg lecz nieznanym pojęciem ulicy zbiorczej obszarowej, w żadnej mierze nie przesądza, iż projektowana ulica nie stanowi drogi publicznej, gdyż o tym czy droga winna zostać zakwalifikowana do dróg publicznych określonego rodzaju czy też jest jedynie drogą wewnętrzną decyduje funkcja jaką ta droga ma pełnić (art. 1 ustawy o drogach publicznych). W ocenie Sądu kwestia ta jednak nie została przez orzekające organy zbadana, zaś szerokość ulicy w liniach rozgraniczających (35m) nie przemawia za możnością uznania, iż intencją planu było zaprojektowanie ulicy jako drogi wewnętrznej, stąd w ponownym postępowaniu organy winny uważnie i wnikliwie zanalizować całość zapisów ówczesnego planu miejscowego tak, aby rzeczywiste znaczenie zawartego w decyzji zatwierdzającej podział określenia "ulica zbiorcza" i rzeczywisty charakter projektowanej drogi poprawnie wyinterpretować, ustalając jaki typ drogi był w istocie projektowany. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], Starosta Mikołowski ustalił odszkodowania na rzecz P. Z. w kwocie 843.600,00 zł za przedmiotową nieruchomość, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w M. Księga wieczysta nr [...], która przeszła na własność Gminy Mikołów na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta Mikołowa z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz zobowiązał Burmistrza Miasta Mikołowa do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wysokość odszkodowania ustalił na podstawie operatu szacunkowego, wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie podziału przedmiotowej nieruchomości (uchwała Rady Miejskiej nr XXX/161/92 z dnia 21 stycznia 1992 r.) przewidywał na działce nr [...] ulicę zbiorczą w liniach rozgraniczających 35 m, zatem działka ta została wydzielona pod drogę publiczną, natomiast wpis prawa własności nieruchomości nabytej w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter deklaratoryjny, zatem nie tworzy prawa, zaś gmina, pomimo szeregu wezwań o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie wystąpiła dotychczas do sądu powszechnego z takim powództwem. P. Z. w odwołaniu zarzucił, że odszkodowanie ustalone zostało na wycenie biegłego bez jej wyczerpującej oceny, zaś Gmina Mikołów nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja podziałowa z dnia [...] stycznia 2001 r. była podstawą przejścia własności działki nr [...] na jej rzecz. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu powołał się na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził: Wydzielenie działki pod drogę publiczną oznacza, że wydzielony obszar gruntu przeznaczony jest pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem chodzi o samo przeznaczenie terenu pod drogę publiczną, nie jest natomiast konieczne nadawanie kategorii, które następuje wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, czyli wtedy gdy jest wybudowana. Wobec posłużenia się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 pojęciem dróg publicznych, należy je zidentyfikować na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji dla danej drogi, którą to funkcję określa się na podstawie opisów zawartych w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z klasyfikacją techniczno-użytkową dróg określoną w rozporządzeniu wykonawczym. Zgodnie z obowiązującym w dacie podziału planem miejscowym (uchwała XXX/161/92 z dnia 21 stycznia 1992 r.) przedmiotowa działka nr [...] położona była na terenie obszaru oznaczonego symbolem [...] – teren częściowo istniejącej i częściowo projektowanej ulicy zbiorczej obszarowej – szerokość w liniach rozgraniczających 35 m, zaś w aktualnie obowiązującym planie miejscowym (uchwała nr XXVIII/416/2004 z dnia 30 listopada 2004 r.) działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym [...] – projektowana ulica lokalna – szerokość w liniach rozgraniczających – 15m, 170(a) UH, KS,MN – tereny usług i obsługi komunikacyjnej oraz 152 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z dokumentów tych wynika, że Starosta Mikołowski prawidłowo ocenił wydzielenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz nabycie jej własności przez Gminę Mikołów, a także zasadnie uznał, że skoro w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nie brał udziału żaden inny podmiot publicznoprawny poza Gminą Mikołów, to oznacza, że prawo własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną nabyła ta Gmina. W przypadku, gdy nie dochodzi do ustalenia odszkodowania w drodze negocjacji to obowiązuje tryb przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, który w przedmiotowej sprawie został zachowany, a ustalona na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy wysokość odszkodowania jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję Gmina Mikołów zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu pominięcie okoliczności związanej z przeprowadzonym postępowaniem przez Sądem wieczystoksięgowym w Mikołowie w sprawie o ujawnienie w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – właściciela Gminy Mikołów, a także nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja podziałowa Burmistrza Miasta Mikołowa z dnia [...] stycznia 2001 r. stanowiła podstawę przejścia własności działki nr [...] na rzecz Gminy Mikołów, oraz pomimo wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 kwietnia 2007 r., nieprzeprowadzenie wnikliwej analizy całości okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie określenia "ulica zbiorcza". Podkreśliła, że jej wniosek o dokonanie na jej rzecz wpisu prawa własności nieruchomości działki nr [...] nie został załatwiony pozytywnie, gdyż oddalony postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] oddalono apelację P. Z. od ww. postanowienia Sądu Rejonowego w M. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał: Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Sprawa była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 883/06 uchylił poprzednie rozstrzygnięcia organów i wskazał im jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia czy wydzielona w wyniku przeprowadzonego podziału działka nr [...], określonej w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej nr XXX/161/92 z dnia 21 stycznia 1992 r.) jako "projektowana ulica zbiorcza", przeznaczona była na drogę, która powinna zostać zakwalifikowana do dróg publicznych określonego rodzaju, czy też miała stanowić jedynie drogę wewnętrzną. W przeprowadzonym postępowaniu orzekające w sprawie organy, pomimo podejmowanych działań nie wyjaśniły sprawy w sposób wskazany w uzasadnieniu ww. wyroku, do czego były zobligowane na mocy art. 153 p.p.s.a. Nie ustaliły charakteru planowanej w obowiązującym w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości planie pojęcia "ulicy zbiorczej", zatem nie wykazały, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną. Takiemu charakterowi drogi przeczyć mogą działania właściciela wydzielonej nieruchomości, który już po dokonanym podziale założył nową księgę wieczystą, w której ujawnił swoje prawo własności m.in. do działki nr [...], czym uznał, że własność tej działki nie przeszła na Gminę Mikołów. Powyższe działania P. Z. mogą potwierdzać stanowisko Gminy, iż przedmiotowy podział miał charakter ewidencyjny, którego celem było ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Nadto Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpoznaniu wniosku Gminy o sprostowanie działu IO oraz o wpis własności tej działki na jej rzecz oddalił ten wniosek, wskazując w uzasadnieniu, że nabycie nieruchomości wydzielonej w decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości przez Gminę mogło nastąpić w razie wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod publiczną drogę gminną, zaś decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdzała jedynie, że działka nr [...] jest przeznaczona pod projektowaną ulicę zbiorczą – przeznaczenie działki jest inne niż stwierdza to ustawa Gdyby określenie w decyzji podziałowej potraktować, iż chodzi o drogę publiczną, to niewiadomym jest czy będzie to droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, a od tego zależy, który podmiot prawa publicznego miałby nabyć jej własność. Stanowisko Sądu Rejonowego w M. utrzymane zostało w mocy przez Sąd Okręgowy w K., który postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. oddalił apelację P. Z. W sprawie orzekające organy nie dowiodły, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną i wbrew wskazaniom wyroku z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie wyjaśniły charakteru wydzielonej działki. Określenie "ulica zbiorcza" użyte w planie obowiązującym w dacie dokonanego podziału nie może być uznane za równoznaczne z pojęciem "droga publiczna", nadto z zapisu w księdze wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem wymienionej działki nadal pozostaje P. Z., nie nastąpiło zatem przejście prawa własności działki nr [...] na Gminę Mikołów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w toczącym się postępowaniu przed Starostą Mikołowskim oraz Wojewodą Śląskim nie wykonano wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/GL 883/06 oraz nie uwzględniono zawartej w tym wyroku oceny prawnej, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym w całości wypełniono te wskazania i uwzględniono ocenę prawną Sądu Administracyjnego; 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że pojęcie ulicy zbiorczej użyte w decyzji Burmistrza Miasta Mikołowa z dnia [...] stycznia 2001 r. nie dotyczy drogi publicznej – gminnej, pomimo iż decyzja ta została wydana w oparciu o treść art. 93 i 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami i skutkuje ex lege przejściem na własność Gminy Mikołów przedmiotowej nieruchomości drogowej, a to działki nr [...]; 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma ujawnienie prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, podczas gdy wpis ten ma jedynie charakter deklaratoryjny, a Gmina Mikołów złożyła wniosek wieczystoksięgowy o ujawnienie swojego prawa własności w księdze wieczystej, który jednak ze względów formalnych został oddalony. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Gmina Mikołów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W sprawie, jak to zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku, orzekał już ten Sąd – wyrok z 11 kwietnia 2007 r. II SA/GL 883/2006 – istotne zatem było czy organy w postępowaniu wykonały zalecenia Sądu zawarte w tym wyroku, do czego były zobowiązane na mocy art. 153 p.p.s.a. Przedmiotem sprawy jest odszkodowanie, którego domaga się P.Z., za działkę nr [...] o pow. [...] m2, powstałą w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na jego wniosek, a która w decyzji podziałowej wydzielona została "pod projektowaną ulicę zbiorczą". Wobec tak określonego przeznaczenia wydzielonej działki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, we wskazanym wyżej wyroku z 11 kwietnia 2007 r., zobligował organy do ustalenia charakteru drogi. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe, przechodzą z mocy prawa na własność podmiotów publicznych i tylko za takie działki przysługuje, stosownie do ust. 3 tego artykułu odszkodowania od tego podmiotu publicznego, na rzecz którego przeszło ich prawo własności. Przy ustalaniu odszkodowania konieczna jest wiedza po pierwsze, jaki charakter ma wydzielona droga, po drugie, jakiej jest kategorii, po trzecie, na czyją rzecz przeszło prawo własności do niej. Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że te kwestie, pomimo wiążącej oceny, nie zostały ustalone. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania o podziale nieruchomości planem miejscowym działka nr [...] była położona na terenie częściowo istniejącej częściowo projektowanej ulicy zbiorczej o szerokości w liniach rozgraniczających 35 m. Natomiast w aktualnie obowiązującym planie jest to teren projektowanej ulicy lokalnej o szerokości w liniach rozgraniczających 15 m. Ponieważ żaden z tych zapisów nie posługuje się pojęciem normatywnym, określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. drogi publicznej i jej kategorii niezbędne jest ustalenie znaczenia zapisów planów w świetle przepisów o drogach publicznych i o gospodarce nieruchomościami. O charakterze drogi przesądzać powinno kto wykonał częściowo istniejącą (plan w dacie podziału) ulicę zbiorczą, kto tą ulicą zarządzał, kto miałby projektować dalszy jej ciąg, a obecnie kto zaprojektuje i wykona ulicę lokalną (plan obowiązujący) i będzie nią zarządzał, cel jakiemu ulica ma służyć w rozumieniu dostępności korzystania z niej. Jeżeli bowiem działka o takiej powierzchni została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną to przejęcie jej prawa własności na rzecz podmiotu publicznego musi się wiązać z odszkodowaniem. W przeciwnym wypadku podstaw do odszkodowania nie ma i droga pozostaje własnością prywatną. Podkreślić trzeba, że postępowanie wyjaśniające powinno być tak prowadzone, aby nie było wątpliwości, co do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Musi ono mieć oparcie i wynikać z zebranego materiału dowodowego, wskazującego, że wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie wyjaśnione. W niniejszej sprawie takiej pewności nie ma. Nie ustalono bowiem statusu drogi, tj. nie wykazane zostało, że wydzielona droga jest drogą publiczną, jakiej kategorii, na rzecz jakiego podmiotu publicznego przeszła, ustalenie odszkodowania było zatem przedwczesne, gdyż sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia co do jej istoty. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.