II SA/Wr 727/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie Rozdziału 20.3 ust. 4 we fragmencie "oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego" i Rozdziału 21.1 ust. 6 we fragmencie "oraz za zgodą i na warunkach określonych przez zarządców tych sieci"; II. dalej idącą skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy R. na rzecz Wojewody D. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy R. na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Wojewoda D. powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., w skrócie u.s.g.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a.) zaskarżył powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: 1) Rozdziału 17.3 w: ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 9, zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., w skrócie u.p.z.p.) i art. 93- art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., w skrócie u.g.n.), 2) Rozdziału 17.3 w: ust. 1 pkt 11, pkt 12 i pkt 14 we fragmentach "zaleca się", ust. 2 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 we fragmentach "zaleca się", ust. 3 pkt 11, pkt 12 i pkt 13 we fragmentach "zaleca się", ust. 4 pkt 6 i pkt 8 we fragmentach "zaleca się", ust. 5 pkt 3 i pkt 5 we fragmentach "zaleca się", ust. 6 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 we fragmentach "zaleca się", ust. 7 pkt 10, pkt 11 i pkt 12 we fragmentach "zaleca się", ust. 8 pkt 7, pkt 8 i pkt 9 we fragmentach "zaleca się", ust. 9 pkt 6 we fragmencie "zaleca się", ust. 10 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 we fragmentach "zaleca się", ust. 11 pkt 11 we fragmencie "zaleca się", ust. 12 pkt 6 we fragmencie "zaleca się", ust. 14 pkt 5 we fragmencie "zaleca się", ust. 16 pkt 8 we fragmencie "zaleca się", ust. 17 pkt 7 we fragmencie "zaleca się", ust. 29 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 we fragmentach "zaleca się", ust. 31 pkt 5 i pkt 6 we fragmentach "zaleca się" oraz Rozdziału 20.3 ust. 4 we fragmencie "zaleca się", zarzucając istotne naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233, w skrócie r.M.I.), 3) Rozdziału 20.3 ust. 4 we fragmencie "oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego", zarzucając istotne naruszenie art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., w skrócie Konstytucja RP), 4) Rozdziału 21.1 ust. 6 we fragmencie "oraz za zgodą i na warunkach określonych przez zarządców tych sieci", zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 5 r.M.I. Organ nadzoru odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów wskazał, że w rozdziale 17.3 ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 9 uregulowano parametr zalecanej minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, gdy tymczasem organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do określenia wspomnianego parametru, bowiem przepisy zawarte w art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., określające wymogi treściowe studium, nie dają podstaw do regulowania zasad i warunków ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości. Podniesiono, że zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w art. 93 ust. 2 u.g.n., oznacza, że podział geodezyjny powinien być dokonywany w oparciu o postanowienia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, a nie studium, jako aktu wewnętrznego wyznaczającego jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, który nie może być źródłem praw i obowiązków dla nieoznaczonego kręgu adresatów. Ponadto organem właściwym do dokonania, w oparciu o zgodność z planem miejscowym, podziału nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który dokonuje tego w drodze decyzji zatwierdzającej podział wynikający z wniosku osoby, mającej interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości. W związku z faktem, że procedura podziału nieruchomości została przez ustawodawcę wyczerpująco określona w art. 93- art. 99 u.g.n. to brak jest kompetencji dla rady gminy do wybiórczego określania zasad (warunków, ograniczeń), jakim ta procedura podlega. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Tym samym Rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Studium nie jest częścią procedury rozgraniczenia, a jego rola polega na określaniu kierunków polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W określaniu tych kierunków nie mieści się wiążące ustalenie granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. Zdaniem organu nadzoru określania kierunków polityki przestrzennej nie można utożsamiać również z kompetencją rady gminy do określenia w studium przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego bądź ustalania zakazów przeprowadzania takiej procedury na pewnych terenach. Odnosząc się natomiast do drugiej grupy zarzutów podniesiono, iż we wskazanych przepisach rozdziału 17.3 oraz 20.3 badanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sformułowano "zalecenia" w zakresie następujących wskaźników: ilości kondygnacji zabudowy, intensywności zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych, maksymalnej wysokości nowej zabudowy, ilości miejsc postojowych oraz powierzchni zabudowy. Zdaniem Wojewody w przedmiotowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania gminy, Rada odniosła się do wszystkich elementów przedmiotowo istotnych, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jednak we wskazanych na przepisach uchwały posłużono się sformułowaniem "zaleca się" wobec przewidzianych w ustawie elementów treściowych studium. Oznacza to, że przedstawione wskaźniki uzyskały formę niewiążących wytycznych, niebędących ustaleniami studium, na co wskazuje się również w przepisie Rozdziału 17.4 ust. 4 Studium, gdy tymczasem, w ocenie organu nadzoru, z uwagi na fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym, to postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. W ocenie Wojewody studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, ustawa wymaga aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Powyższe uwzględnił również Minister Infrastruktury w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazując w § 6 pkt 2 tego rozporządzenia, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z powyższego wynika zatem, że w rozporządzeniu określony został zakres dopuszczalnych regulacji (w przedmiocie ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów) poprzez określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym, w ocenie organu nadzoru, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Sformułowanie "zalecanych" parametrów wymogu tego nie spełnia i prowadzi do naruszenia zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ustosunkowując się do trzeciej grupy zarzutów odnośnie zamieszczonego w Rozdziale 20.3 ust. 4 studium postanowiono, że: "Przy sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - jeżeli obecne zagospodarowanie nie wyklucza takich standardów - zaleca się przyjmować wskaźnik co najmniej 5 miejsc postojowych dla samochodów na 10 mieszkańców na teren" zwrócono uwagę, iż mocą powyższego przepisu sformułowano wymogi wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zatem zauważyć, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie są wiążące dla organów gminy przy wydawaniu wspomnianych wyżej decyzji. Z uwagi na powyższe, akt ten nie powinien zawierać ustaleń dla treści decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wprawdzie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i doktrynie przyjmuje się niekiedy, że studium stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc również czynności dokonywanych w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak nie ulega wątpliwości, że akt ten nie powinien zawierać ustaleń wiążących dla treści wspomnianych rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Ostatni z zarzutów dotyczył postanowienia zawartego w rozdziale 21.1 ust. 6 studium wskazującym, że obiekty przemysłu miedziowego mogą być podłączone do komunalnych sieci infrastruktury technicznej (w tym wodnych, kanalizacyjnych i gazowych), jeżeli nie będzie to w konflikcie z potrzebami innych użytkowników tych sieci oraz za zgodą i na warunkach określonych przez zarządców tych sieci. Przepisy te uzależniają realizację poszczególnych postanowień studium dotyczących zasad wyposażenia w zakresie infrastruktury technicznej od zgody i określenia warunków przez zarządców sieci. W ocenie organu nadzoru, w powyższych przepisach doszło do naruszenia kompetencji do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażonej w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice kompetencji do określenia tych zasad skonkretyzowano w § 6 pkt 5 r.M.I., zgodnie z którym ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej 30winny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Zdaniem Wojewody, w przepisach ustawy i rozporządzenia określono jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy, dlatego też Rada nie powinna była wprowadzać w uchwale postanowień, które przyznają określonym podmiotom uprawnienie do uzgodnienia lub określenia warunków wobec wprowadzanych w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Postanowienia te powinny być sformułowane jednoznacznie, a nie warunkowo, w zależności od stanowiska zarządców sieci. Rada Gminy R., reprezentowana przez Wójta Gminy R., w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podniesiono, że treść przepisu art. 9 ust. 1 u.p.z.p. pozwala uznać, że część zapisów studium powinna pełnić rolę obligatoryjnych "lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego" w stosunku do sporządzanych pod rządami tego studium planów miejscowych. Nie zgodzono się ze skargą, że oprócz treści o charakterze "informacyjnym", realizujących przedmiot art. 10 ust. 1 u.p.z.p., oraz treści o charakterze obligatoryjnych regulacji, realizujących przedmiot art. 10 ust. 2 i ust. 2a u.p.z.p., studium nie może zawierać zaleceń, czyli niewiążących wskazań polityki przestrzennej gminy. Zdaniem Gminy taką możliwość daje bowiem brzmienie zdań wprowadzających w ust. 1 i ust. 2 art. 10 u.p.z.p. ("w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z" oraz "w studium określa się w szczególności"). Wydaje się zatem oczywiste, że można w studium uwzględnić uwarunkowania wynikające z analizy spraw nie wymienionych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., jak chociażby ograniczonego - co do szczegółowości - stopnia rozpoznania i udokumentowania: sposobu zagospodarowania i uzbrojenia terenu czy ewolucji przyszłych potrzeb co do sposobów zagospodarowania. Podobnie, zgodnie z treścią art. 10 ust 2 u.p.z.p., można w studium zawrzeć zapisy odnoszące się do jeszcze innych zagadnień niż te, które w skardze uznano za mogące być podstawą do formułowania wyłącznie obligatoryjnych ustaleń studium. Biorąc pod uwagę, że studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, to umieszczenie w nim, oprócz obligatoryjnych ustaleń, także nieobligatoryjnych zaleceń, wydaje się naturalne, a pragmatycznie wysoce pożądane. W ocenie Gminy dodatkową przesłanką uzasadniającą dopuszczalność formułowania zaleceń w zapisach studium jest fakt, że ten dokument nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, który na mocy u.p.z.p. jest wiążący jedynie w odniesieniu do planów miejscowych. Z kolei te plany, tak jak studium, sporządza ten sam wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a uchwala ta sama rada gminy. W dalszej kolejności wskazano, że prawodawca nie określił jednoznacznie, jakie parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów należy określić w studium, dając tym samym pewną dowolność samorządom w zakresie sposobu określania polityki przestrzennej gmin. Wśród ustaleń studium gminy R. - wiążących przy sporządzaniu planów miejscowych - znajdują się m.in. obligatoryjne zapisy dotyczące minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej (wskaźniki określone w rozdziale 17.1 ust. 12 części tekstowej studium gminy R.), maksymalnej powierzchni zabudowy działki (wskaźniki określone w rozdziale 17.1 pkt 13 części tekstowej studium gminy R.), czy minimalnej powierzchni zajmowanej przez przeważające przeznaczenie na poszczególnych rodzajach terenów (wskaźnik określony w rozdziale 17.2 ust. 2 części tekstowej studium gminy R.). Określając w tym dokumencie wielkości tych wskaźników uwzględniono różnorodność form i sposobów zagospodarowania wyróżnionych funkcjonalnych jednostek terenowych, zarówno w zasięgu obszarów już zagospodarowanych, jak i dopiero planowanych pod zainwestowanie, obejmujących zarówno istniejące, jak i planowane zainwestowanie. Zatem ustalone w tym studium wielkości omawianych wskaźników są takie, by możliwe było mniej lub bardziej intensywne zagospodarowanie danej działki, w zależności od konkretnych uwarunkowań i potrzeb, które winny zostać określone na etapie sporządzania planu miejscowego. Podniesiono także, iż biorąc pod uwagę szereg przedstawionych argumentów to nie należy usuwać zapisów mających charakter nieobligatoryjnych zaleceń zawartych w rozdział w 17.3 w ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 8 i ust 3 pkt 9, określających zalecaną minimalną powierzchnie nowo wydzielonych działek. Nie są one wprost adresowane do przeniesienia do planów miejscowych, natomiast w tych planach, a także w innych działaniach gminy mogą, ale nie muszą, być uwzględnione. W planach miejscowych istnieje bowiem możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zatem zapisy studium gminy R. o zalecanej minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki mogą być pewną wskazówką (a nie wymogiem) dla określania na etapie planu miejscowego wiążących parametrów. Zdaniem organu gminnego z podobnych względów nie należy także usuwać zapisu określającego zalecany (czyli nieobligatoryjny) wskaźnik parkingowy, zawarty w rozdziali 20.3 ust. 4 w części odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano także, iż nie należy dokonywać postulowanej przez skarżącego zmiany zapisów polegających na zamianie określonych w rozdziale 17.3. "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" zaleceń (nieobligatoryjnych) na obowiązujące ustalenia, w odniesieniu do minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych, bo doprowadziłoby to do wewnętrznej sprzeczności ustaleń studium gminy R.. W ocenie Gminy nie należy usuwać także fragmentu zapisu w rozdziale 21.1 ust. 6, mówiącego o kompetencji zarządców sieci infrastruktury. Przemawiać ma za tym zapis § 6 pkt 5 r.M.I. określający minimalny, a nie maksymalny zakres zapisów studium, a także fakt, iż kwestionowany zapis nie jest nie jest elementem ustaleń studium, gdyż ma on bowiem charakter wyjaśnienia przede wszystkim do zapisów w poprzednich ustępach rozdziału 21.1, w tym głównie w ustępie 1. Wojewoda D. w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2015 r. cofnął skargę w zakresie zarzutów wobec przepisów Rozdziału 17.3 ust. 1 pkt 14, ust. 2 pkt 12, ust. 3 pkt 13, ust. 4 pkt 8, ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 11 i pkt 12, ust. 7 pkt 12, ust. 8 pkt 8 i pkt 9, ust. 9 pkt 6, ust. 10 pkt 7 i pkt 8, ust.11 pkt 11, ust. 12 pkt 6, ust. 14 pkt 5, ust. 16 pkt 8, ust. 17 pkt 7, ust. 29 pkt 7, ust. 31 pkt 5 i pkt 6 uchwały we fragmentach "zaleca się", w pozostałym zakresie podtrzymując skargę. Uzasadniając częściowe cofnięcie skargi podniesiono, że wymienione przepisy uchwały zawierają zalecenia względem parametrów minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych oraz maksymalnej powierzchni zabudowy, wchodzących w skład kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które należy określić w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Mając jednak na uwadze udzieloną przez Gminę odpowiedź na skargę, w której podkreślono, że powyższe parametry stanowią tylko uszczegółowienie (dla konkretnych obszarów gminy) ogólnych parametrów przyjętych w sposób wiążący w przepisach Rozdziału 17.1 ust. 12 i ust. 13 uchwały, Wojewoda uznał za zasadne cofnięcie skargi we wskazanym wyżej zakresie. Konstrukcja przepisów Rozdziału 17.1 ust. 12 i ust. 13 dotyczących maksymalne powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej pozwala bowiem przyjąć, że parametry te zostały ustalone w studium w sposób jednoznaczny, dla całego terenu gminy. Sformułowane w kolejnych przepisach zalecenia w zakresie omawianych parametrów odnoszą się do poszczególnych obszarów studium, nie wyłączają jednak zastosowania ogólnych wskaźników przewidzianych w Rozdziale 17.1 ust. 12 i ust. 13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy. Mając jednak na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie Rozdziału 20.3 ust. 4 we fragmencie "oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego" i Rozdziału 21.1 ust. 6 we fragmencie "oraz za zgodą i na warunkach określonych przez zarządców tych sieci". W pierwszym zakresie wyjść trzeba od przypomnienia wielokrotnie powtarzanej i wszechstronnie stosowanej tezy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz spełnia rolę aktu kierownictwa wewnętrznego wiążącego przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Głównym zadaniem studium jest więc wyznaczanie kierunków polityki przestrzennej gminy realizowanej następnie w miejscowych planach podejmowanych w drodze uchwały przez organ stanowiący gminy. Tymczasem podstawą do podjęcia indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego, czego nie może zmienić fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium do chwili, kiedy nie znajdą się w miejscowym planie, nie wiążą powszechnie, a tym samym nie mogą one tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie w drugiej kwestii wskazać trzeba, iż rację ma organ nadzoru twierdząc, że przyjęta w rozdziale 21.1 ust. 6 studium redakcja tekstu, iż obiekty przemysłu miedziowego mogą być podłączone do komunalnych sieci infrastruktury technicznej (w tym wodnych, kanalizacyjnych i gazowych), jeżeli nie będzie to w konflikcie z potrzebami innych użytkowników tych sieci oraz za zgodą i na warunkach określonych przez zarządców tych sieci, wyraźnie wskazuje, że przepisy te uzależniają realizację poszczególnych postanowień studium dotyczących zasad wyposażenia w zakresie infrastruktury technicznej od zgody i określenia warunków przez zarządców sieci. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że w tym zakresie doszło do naruszenia kompetencji do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażonej w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz w § 6 pkt 5 r.M.I. W świetle tych przepisów nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o kształcie realizacji określonych postanowień studium podmiotom trzecim, gdyż uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymieniony w uchwale podmiot wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w studium zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych tym studium. Zważywszy na zasadność omawianych zarzutów, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przechodząc natomiast do omówienia pozostałych zarzutów wskazać trzeba, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego o nienormatywnym charakterze, winno być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu zamieszczenie w rozdziale 17.3 w ust. 1 pkt 9, w ust. 2 pkt 8 i w ust. 3 pkt 9 zaleceń co do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek świadczy o tym, że w zamyśle rady gminy dyspozycja ta ma charakter wyłącznie zalecenia, a tym samym nie spełnia wymogu ustaleń studium, przez co nie można mówić o jej wiążącym charakterze w stosunku do sporządzanych na jego podstawie planach miejscowych. Podobne uwagi odnoszą się analogicznie do innych zaleceń zamieszczonych w zaskarżonym studium dotyczących takich wskaźników jak: ilość kondygnacji zabudowy, intensywności zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowalnych, maksymalnej wysokości nowej zabudowy, ilości miejsc postojowych oraz powierzchni zabudowy. W tych przypadkach również nie można mówić o wiążącym charakterze tych zapisów studyjnych w stosunku do przyszłych planów miejscowych, gdyż z kontekstu treści tego studium, jak też z wyjaśnień gminy przedstawionych w odpowiedzi na skargę, wynika niezbicie, iż wskazane tam minimalne wskaźniki mają charakter nieobowiązkowych zaleceń. Z tych też względów Sąd uznał, że zawarte w studium pozostałe postanowienia zaskarżone przez organ nadzoru nie naruszają prawa, dlatego też, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 u.p.p.s.a., zaś koszty, zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.), zasądzono w połowie wysokości z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.