IV SAB/Wr 331/14

|Sygn. akt IV SAB/Wr 331/14 | | , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 12 lutego 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , Sędziowie, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r., sprawy ze skargi S. B., na bezczynność Starosty J., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Starostę J. do rozpatrzenia wniosku skarżącego S.B. z dnia [...] r. w zakresie pkt 1 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia, organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;, w pozostałym zakresie skargę oddala;, stwierdza, że bezczynność Starosty J.w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza od Starosty J. na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , , Pismem z dnia 20 października 2014 r. S. B., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Starosty J. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wnosząc o udostępnienie informacji w formie kserokopii wytworzonych dokumentów w zakresie: 1. pozwoleń na budowę, wydanych na rzecz D. sp. z o.o. z/s w Sz. P. dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z częścią basenowo - rehabilitacyjną, wraz z łącznikiem do budynku istniejącego oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...] w Sz. P. przy ul.[...] , tj.: decyzji nr [...] z dnia [...] r., decyzji nr [...] z dnia [...] r., decyzji nr [...] z dnia [...] r., decyzji nr [...] z dnia [...] r., jak również innych decyzji, o ile zostały wydane a dotyczą pozwoleń na budowę w/w obiektu, wraz z załącznikami do nich ale bez dokumentacji architektoniczno – budowlanej; 2. wniosków D. sp. z o.o. o wydanie w/w decyzji; 3. dokumentów zawartych w projektach, w tym w projektach zamiennych, architektoniczno - budowlanych, które stanowią integralną część w/w decyzji - i na podstawie których wydano pozwolenia na budowę tj: - plany zagospodarowania terenu - tylko rzuty podstawowe na mapie zasadniczej, dla wszystkich projektów w tym zamiennych; - rzuty pierwszej kondygnacji naziemnej zawarte w projektach architektoniczno - budowlanych, w tym w projektach zamiennych dla budynku nowoprojektowanego i łącznika, - przekrój pionowy, prostopadły do ulicy[...] , budynku nowoprojektowanego hotelu wraz z przekrojem łącznika, w tym i w projektach zamiennych, - widok, od strony ulicy[...] , na front istniejącego budynku hotelowego, łącznika i budynku nowoprojektowanego hotelu. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Wydziału Architektury w Starostwie Powiatowym w J. G., pismem z dnia [...] r., poinformował wnioskodawcę, że udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem nie jest możliwe, gdyż wnioski inwestorów o wydanie pozwoleń na budowę oraz elementy projektów budowalnych stanowiących ich własność nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym możliwe jest tylko udostępnienie kopii zanonimizowanych decyzji administracyjnych wskazanych we wniosku, gdyż dokumenty te stanowią informację publiczną. Ponadto, Dyrektor Wydziału poinformował wnioskodawcę, że wniosek zgodny z powiadomieniem należy złożyć w terminie 14 dni od daty niniejszego powiadomienia. Kolejno pismem z dnia 17 listopada 2014 r. S. B. wezwał Starostę J. do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu podał, że Dyrektor Wydziału Starostwa Powiatowego nie jest upoważnionym do podejmowania decyzji w sprawie niniejszego wniosku, a ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną, w rozumieniu przywołanej ustawy, stanowi m.in. projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu przez organ budowlany oraz decyzja - pozwolenie na budowę (projekt budowlany stanowi jej integralną część). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu. Skoro więc dokumentacja projektowo-budowlana, podlegająca zatwierdzeniu i będąca integralną częścią decyzji pozwolenia na budowę, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy to tym bardziej za taką informację należy uznać żądany plan zagospodarowania terenu, rzut pierwszej kondygnacji naziemnej, przekrój pionowy i widok na elewacje, które znajdują się w tej dokumentacji. Odmienne stanowisko Dyrektora Wydziału, jak też zawarte w piśmie z dnia [...] r. żądanie złożenia ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest – zdaniem wnioskodawcy - potwierdzeniem jego niekompetencji. Wskazał przy tym, że jeżeli, w ocenie organu lub osoby przez niego upoważnionej, jakaś część żądanej informacji jest informacją publiczną to należy ją udostępnić a nie wzywać do ponownego wystąpienia ze stosownym w tym przedmiocie wnioskiem. W odpowiedzi na powyższe, działający z upoważnienia Starosty, Dyrektor Wydziału Architektury podtrzymał stanowisko w sprawie. Dodatkowo nadmienił, że jeśliby nawet przyjąć, że projekt budowlany stanowi informację publiczną, to w myśl art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie ma zastosowania tylko w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa, a organowi nie jest znany fakt rezygnacji przedsiębiorcy z tego uprawnienia. Nie godząc się z powyższym S. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty J. wnosząc o zobowiązanie tegoż organu do udostępnienia żądanej przez niego w piśmie z dnia 20 października 2014 r. informacji publicznej, ukaranie Starosty J., na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej karą grzywny w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie od Starosty J. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że w odpowiedzi na złożony przez niego wniosek o udzielenie informacji publicznej, jak również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Wydziału Architektury jakkolwiek uznał, że zanonimizowane decyzje stanowią informację publiczną, to jednak zaniechał przesłania kserokopii żądanych decyzji. Ponadto, Starosta nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do tego zakresu żądanych przez skarżącego informacji, które sam uznał za informację publiczną, ale niepodlegającą udostępnieniu ze względu na prywatność i ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Skarżący ma odmienne stanowisko w tej kwestii ale – jak wskazuje - skoro Starosta sam uznał część żądanej informacji za informację publiczną to, na podstawie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego nietrafność stanowiska Starosty w powyższej kwestii jest oczywista, gdyż D. sp. z o.o. nie jest osobą fizyczną a projekt budowlany nie jest tajemnicą przedsiębiorcy gdyż jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył przy tym, że Starosta nie uzasadnił dlaczego uważa projekt budowlany za tajemnicę przedsiębiorcy, skoro nawet pierwszy projekt i projekty zmieniające nie zawierały tej klauzuli. Natomiast motywując wniosek o ukaranie Starosty karą grzywny skarżący podał, że wynika on z tego, że chociaż organ uznał, iż część żądanej informacji stanowi podlagającą udostępnieniu informację publiczną to jednak zaniechał jej udostępnienia. Stanowi to w jego ocenie świadome i zawinione niewykonanie obowiązku wynikające z postanowień m.in. art. 13 ust. 1 ustawy oraz działanie celowe obliczone na maksymalne przedłużenie okresu wydania żądanych informacji lub na rezygnację z dochodzenia udostępnienia tej informacji. Ponadto skarżący podniósł, że starosta ignoruje jednolite już orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, że projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Ta ignorancja jest szczególna, gdyż skarżący wskazał Staroście sygnatury akt sądowych a mimo tego nie uznał on za stosowne zapoznać się z nimi, uzyskać opinię własnych prawników i dopiero po takiej analizie wydać stosowną decyzję. Zdaniem skarżącego działanie takie należy kwalifikować jako występek zaniechania podstawowym czynnościom służbowym. Wreszcie, S. B. podniósł, że nie zasługuje na uwzględnienie, przy analizie zasadności wymierzania kary grzywny, fakt dwukrotnej odpowiedzi starosty, gdyż odpowiedzi te nie są nastawione na wyjaśnienie sprawy lecz na jej zagmatwanie tak, aby skarżący pogubił się w gąszczu przepisów administracyjnych i zrezygnował z dalszych działań na rzecz udostępnienia tej informacji. Takie działanie wynika, w ocenie skarżącego, ze świadomości Dyrektora Wydziału Architektury rażącego naruszenia przez niego przepisów prawa przy wydawaniu przedmiotowych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyjaśnił ponadto, że skarżący nie wyraził woli otrzymania jedynie kopii zanonimizowanych decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a spółka D. nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa ograniczenia do informacji publicznej. W piśmie z dnia 9 września 2014 r. sprzeciwiła się udostępnianiu ich projektów i dokumentacji oraz pozwoleń osobom nieupoważnionym. Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom skarżącego pisma Starosty J. miały na celu dogłębne wyjaśnienie stanowiska organu a nie zagmatwanie sprawy, a zarzuty skarżącego o rzekomym wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie znajdują żadnego potwierdzenia, gdyż ocena legalności tych decyzji nie jest przeprowadzana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 lutego 2015 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że organ nie mógł udostępnić skarżącemu wnioskowanych decyzji z uwagi na to, że w tym samym czasie, co złożenie skargi do Sądu na bezczynność organu, skarżący wystąpił do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności decyzji objętych wnioskiem, więc organ nie dysponował już aktami, które zostały przesłane do Wojewody D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty J. w zakresie udostępnienia informacji w zakresie złożonych przez D. sp. z o.o. wniosków o udzielenie pozwoleń na budowę hotelu z częścią basenowo – rehabilitacyjną z łącznikiem do budynku istniejącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...] w Sz. P., wydanych w tej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę – wyszczególnionych we wniosku oraz oznaczonych przez wnioskodawcę dokumentów zawartych w przedstawionych przez spółkę projektach budowalnych i projektach zamiennych. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, iż Starosta J. zalicza się do kręgu podmiotów, które w art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) zobowiązane zostały do udzielania informacji publicznej. Starosta będący bowiem organem samorządu terytorialnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 546/14, CBOSA). Ustalając z kolei czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną należy przede wszystkim wyjaśnić, że w rozumieniu ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, o ile odnosi się do faktów. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślić przy tym trzeba, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy ww. ustawy, w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze) regulując przy tym, że za dokument urzędowy w rozumieniu ustawy należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ud.i.p.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 127/14, CBOSA). Mając zatem na względzie powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną i to nie tylko w zakresie wskazanym przez organ – tj. wyłącznie odnośnie decyzji administracyjnych. Skoro bowiem decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę hotelu z częścią basenowo – rehabilitacyjną wraz z łącznikiem do istniejącego budynku oraz infrastrukturą techniczną wydane przez Starostę w ramach wykonywanych przez niego zadań władzy publicznej jako akty administracyjne stanowią informację publiczną, to za taką – w myśl przywołanych regulacji - należy również uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służyły czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowalnej. Do takich niewątpliwie należą dokumenty zawarte w projektach budowalnych, które w zakresie określonym ustawą podlegają sprawdzeniu przez Starostę będącego organem administracji architektoniczno – budowalnej w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co też wynika z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Podobnej ocenie podlega przedstawiony przez inwestora organowi projekt budowlany zamienny. Z tych też względów Sąd zobowiązał Starostę J. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 października 2014 r. w zakresie pkt 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a zatem w zakresie w jakim błędnie uznał, że żądane przez S. B. informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd uznał nadto za właściwe zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego także w zakresie jego pkt. 1 wskazując, że jakkolwiek słusznie uznał, iż wskazane tam decyzje stanowią informację publiczną to jednak – jak podniósł skarżący - zaniechał przedłożenia ich kserokopii wnioskodawcy. Pozostaje zatem w tym zakresie w bezczynności. Sąd nie podzielił już jednak twierdzeń skarżącego, iż żądane przez niego wnioski w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są podlegającą udostępnieniu informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Nie można ich bowiem traktować jako aktów administracyjnych lub innych rozstrzygnięć organu. Nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, a zatem takim którego treść oświadczenia woli lub wiedzy została utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Nie dotyczą one również treści wystąpień i opinii dokonywanych przez organ lub związanych z jego funkcjonowaniem, a stanowią jedynie pisma, które obligują organy do podjęcia działań w celu załatwienia sprawy stanowiącej jego osnowę. Odnosząc się do wniosku skarżącego w przedmiocie ukarania, na podstawie art. 23 u.d.i.p., Starosty J. karą grzywny należy zauważyć, że nie mógł on odnieść zamierzonego celu, gdyż kwestia ta nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Wymierzenie bowiem grzywny w oparciu o niniejszy przepis możliwe jest wyłącznie w wyniku ustalenia wyczerpania znamion czynu zabronionego w ramach postepowania karnego, a nie w drodze postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 49/10, CBOSA; M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej [w:] Sądowa kontrola bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej w świetle karnoprawnej ochrony prawa do informacji publicznej, Oficyna 2008, Lex nr 887747). Konkludując, wobec bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej punktu 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia 20 października 2014 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania niniejszego wniosku w powyższym zakresie w terminie 14 dni od doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I wyroku), natomiast w zakresie w jakim Sąd uznał, że wnioski o udzielenie pozwolenia na budowę nie stanowią informacji publicznej Sąd skargę oddalił (pkt II wyroku). Mając z kolei na względzie fakt udzielenia stronie skarżącej odpowiedzi na złożony wniosek oraz termin jej udzielenia, a także fakt dokonanej przez organ w odpowiedzi na wniosek oceny żądanej informacji, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. III wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.