II SAB/Po 127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Andrzej Skoczylas Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Spółki A w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. profesjonalny pełnomocnik A. K. zwrócił się do Spółki A sp. z o.o. odział dystrybucji o ustanowienie służebności przesyłu dla linii elektroenergetycznej przebiegającej przez jego grunt. W piśmie tym zwrócił się także o udzielenie informacji publicznej w postaci przedłożenia decyzji pozwolenia na budowę i innych dokumentów . Pismem z dnia 7 maja 2013 r. nadanym w dniu 9 maja 2013 r. zobowiązany poinformował wnioskodawcę, że nie posiada informacji ,o której udostępnienie się zwrócono. Skargę do sądu na bezczynność Spółki A sp. z oo w P. złożył A. K. Skarżący na podstawie art. 3 § 1 pkt. 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zarzucił przedsiębiorstwu Spółki A bezczynność polegającą na: nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek Kancelarii Prawno Finansowej z dnia 2 kwietnia 2013 roku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 20001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. Zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt. 1. W związku z powyższym skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności w/w spółki i zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego Dokonując uzasadnienia wniesionej skargi podkreślono, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych skarga na bezczynność jest skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności - ( v. postanowienie NSA z 13 marca 2009 roku II FSK 2020/08 ). Dalej dowodzono obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za trafnością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt. 5 tejże ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...) Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zdań. Tak rozumiane " zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej są " zadaniami publicznymi". Z całą pewnością jak twierdzi skarżący żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Aż do dnia sporządzenia niniejszej skargi ani skarżący ani jego pełnomocnik nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych przez pełnomocnika dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka A sp. z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania. Z uzasadnienie wynika ,że zobowiązany uznał swój obowiązek w zakresie udzielenie informacji publicznej i pismem z dnia 8 maja 2013 r. ( winno być 7 maja 2013 r.) poinformował uprawnionego iż wnioskowanych dokumentów w swoich zasobach nie posiada. W sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające odmowy udostępnienia informacji publicznej bowiem zobowiązany nie dysponował materiałem podlegającym ocenie dostępu ani tym bardziej nie miał podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ustawy.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana Spółce A Sp. z o.o. w P. bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącemu, na wniosek z dnia 2 kwietnia 2013 r.. oparty na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ewentualnych decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznej na wskazanej we wniosku działce. Na wstępie wskazać należy, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zasadnie skarżący zwrócił uwagę, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie czy informacja zawarta w piśmie Spółki A Sp. z o.o. w P. z dnia 7 maja 2013 r., ( nr [...]), że nie posiada ona żądanych we wniosku . informacji stanowi merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, iż Spółka A Sp. z o.o. w P. zalicza się do kręgu podmiotów, które w art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.- zwana dalej: "ustawą") zobowiązane zostały do udzielania informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie stoi na stanowisku, że przedsiębiorstwa energetyczne są w przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 148/12). Faktu tego nie neguje również skarżony podmiot. Skoro zakres podmiotowy sprawy nie budzi wątpliwości, w pierwszej kolejności niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Ustawa stanowi, że informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Sformułowania te nie są precyzyjne i jasne, wobec tego przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podlega ono ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W zakresie przedmiotowym sprawny wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślenia wymaga, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy ww. ustawy, w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądane przez skarżących dokumenty, w tym decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji, budowy czy też przebudowy linii elektroenergetycznej – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomości, bądź danych umożliwiających ich indywidualizację i ustalenie treści. W związku z ustaleniem, iż decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku i inne związane z tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną oraz bezspornym faktem, że Spółka A Sp. z o.o. w P. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną Jednakże adresat takiego, wniosku może odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji w przypadku stwierdzenia ograniczeń wskazanych w art. 5 ustawy lub też umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 ww. ustawy. Tymczasem spółka poinformowała, że nie posiada informacji o której udostępnienie skarżący się zwrócił. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że okoliczność w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie posiada takiej informacji, nie obliguje tego podmiotu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przewidziana jest jedynie dla sytuacji w której podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji jest w jej posiadaniu, jednak odmawia jej udostępnienia ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy. Natomiast w sytuacji, w której organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie, jednocześnie wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie żądane informacje można uzyskać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/12). W ocenie Sądu w chwili złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A Sp. z o.o. w P. nie pozostawała w bezczynności, wobec żądania udzielenia informacji publicznej określonego we wniosku skarżących z dnia 2 kwietnia 2013 r. Spółka podjęła niezbędne czynności w celu udostępnienia żądanych informacji, przeszukała własne archiwa, jednak wobec faktu, iż żądanych we wniosku decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej nie posiada, poinformowała o tym wnioskodawcę w formie pisma. W ocenie Sądu skarżone przedsiębiorstwo energetyczne nie było w takiej sytuacji zobowiązane do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej bądź też umorzenia postępowania, a wniosek uznać należało za rozpatrzony merytorycznie. Z tych powodów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.