II SAB/Ke 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] o udostępnienie informacji w części dotyczącej punktu 2 - w zakresie podania wykształcenia każdej z osób zajmujących stanowiska kierownicze, a w przypadku wykształcenia wyższego również ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym stanowisku oraz punktu 3, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz M. S. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 8 października 2014 r. M. S., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wniósł do Burmistrza Gminy Skalbmierz drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji dotyczących: 1) liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku, 2) imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Miasta (w tym skarbnika i sekretarza Gminy) z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku, 3) wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Miasta od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, 4) listy podróży zagranicznych Burmistrza i innych pracowników Urzędu Miasta (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów, 5) wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku), 6) liczby skarg złożonych na działalność Burmistrza w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. W dniu 22 października 2014 r., organ poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność opracowania danych dotyczących żądanych informacji, a w szczególności ich anonimizacji, sprawa zostanie załatwiona do dnia 7 grudnia 2014 r. W dniu 4 grudnia 2014 r. do skarżącego zostało przesłane za pośrednictwem portalu ePUAP pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz z tego samego dnia, stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 8 października 2014 r., w którym odnośnie pkt 1 podano liczbę osób zatrudnionych w urzędzie, odnośnie pkt 4, 5 i 6 wskazano, że od dnia 21 października do dnia złożenia wniosku Burmistrz Gminy oraz inni pracownicy urzędu nie uczestniczyli w podróżach zagranicznych, że Gmina uczestniczyła w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym w Busku – Zdroju, w którym w dniu 21 lutego 2014 r. wydano nakaz zapłaty na przecz strony powodowej tj. Gminy Skalbmierz oraz, że zostały złożone trzy skargi na działalność Burmistrza, które zostały uznane za bezzasadne. Natomiast w odniesieniu do pkt 2 podano, że żądane imiona i nazwiska udostępnione są na stronie BIP, a pozostała część pytania nie stanowi informacji publicznej. Z kolei co do udostępnienia informacji z punktu 3 podano, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż dane dotyczące wynagrodzenia pracowników są danymi wrażliwymi. W dniu 17 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu) M. S., reprezentowany przez pełnomocnika - adw. K. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nierozpoznanie w całości złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i domagał się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie siedmiu dniu od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w piśmie przesłanym w dniu 4 grudnia 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania nr 1 oraz 4-6 wniosku z dnia 8 października 2014 r. oraz częściowo na pytanie nr 2, natomiast nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 3 i część pytania nr 2. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił więc wszystkich żądanych informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku. Wnoszący skargę dodał, że dopiero wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej umożliwi merytoryczną polemikę z organem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Skalbmierz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący zupełnie nie zauważa faktu nieuznania w punkcie 2 i 3 żądanych informacji za informację publiczną. W związku z powyższym postąpił on w sposób właściwy i zajął stanowisko w przedmiocie postawionych przez wnioskodawcę żądań. Organ dodał, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzieleni informacji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie wszelkie dane, które stanowiły informację publiczną zostały udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Skalbmierz odmówił udzielenia informacji dotyczącej wykształcenia kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Miasta (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku uznając, że nie są to informacje publiczne oraz odmówił udzielenia informacji, co do wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Miasta od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej, gdyż są to dane wrażliwe. Z takim poglądem organu nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U.2014.782 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję ustawodawca doprecyzował w art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to przy tym w sposób otwarty, poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Na gruncie rozpoznawanej sprawy dodać trzeba, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią konkretyzację konstytucyjnego prawa, wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego prawo obywatela do uzyskiwania informacji m.in. o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Na tle tych unormowań pojęcie "informacja publiczna" powinno być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i literaturze powszechnie aprobowany jest pogląd, który należy w pełni podzielić, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 28 i powołane tam wyroki NSA: z 30 października 2002 r., II SA 181/02; z 20 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062 oraz z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne), w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zważywszy więc na obowiązek szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej w świetle przepisów ustawy i Konstytucji RP, jak też zawężenie sfery prywatności osób pełniących funkcje publiczne, należy uznać, że w pojęciu informacji publicznej mieszczą się również szeroko rozumiane dane dotyczące wykształcenia osób należących do kręgu objętego zakresem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, w tym również kierunków ukończonych przez nie studiów, gdyż są to informacje nierozerwalnie związane z posiadanym wykształceniem. Dane o posiadanym wykształceniu związane są niewątpliwie z zajmowanym stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami decyzyjnymi. Z tego względu informacje te odnoszą się wprost do sfery działalności organu, co rzutuje na ocenę, że posiadają charakter publiczny. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że w ostatnio powołanym przepisie ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób objęte mogą być informacją publiczną. Reasumując, informacja publiczna dotyczy wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. Z powyższego zatem wynika, że kierownicy wydziałów, naczelnicy i inne osoby zajmujące kierownicze stanowiska w Urzędzie Miasta (w tym skarbnik i sekretarz Gminy), są osobami które pełnią funkcje publiczne, a w konsekwencji informacje dotyczące tych osób mają charakter publiczny, które burmistrz jako organ reprezentujący gminę jest obowiązany udostępnić w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. W przypadku zaś uznania przez organ, że z jakiś powodów zachodzi konieczność odmowy udostępnienia tej informacji, obowiązkiem organu, aby nie narażać się na zarzut bezczynności, jest wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Nie można także zgodzić się z Burmistrzem Miasta i Gminy Skalbmierz, że dane dotyczące wynagrodzenia pracowników nie są informacją publiczną, gdyż są to dane "wrażliwe". Przede wszystkim wskazać należy, że kwoty wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Również w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrwalił się pogląd o jawności wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i powołane tam orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu i wykształceniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926, z późn. zm.). Ten akt prawny w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Natomiast jeśli chodzi o żądanie oparte na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jak też wykształcenia, są informacjami odnoszącymi się do prywatności tej osoby, które korzystają z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Jednak podkreślić należy, że ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy, nie dotyczy ono bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Inaczej mówiąc, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach nie pełniących funkcji publicznych, nie mających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Zatem, w ocenie Sądu, prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 ustawy), natomiast informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 8 października 2014 r. stanowią informację publiczną. Jeśli więc Burmistrz Miasta i Gminy Skalbmierz nie udostępnił informacji wskazanej w punkcie 3 i w części punktu 2 wniosku w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, pozostając w błędnym przekonaniu, że nie stanowi ona informacji publicznej i co więcej, podlega ograniczeniu ze względu na charakter tych danych jako danych "wrażliwych", to odmowa udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma oznacza, że w tym zakresie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami powołanej ustawy w wymaganym terminie, a zatem dopuścił się bezczynności. Burmistrz zobowiązany był bowiem do rozstrzygnięcia wniosku w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, czyli powinien albo udzielić informacji żądanej przez skarżącego, w tym również w punktach 2 i 3 wniosku z dnia 8 października 2014 r., albo wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się w tym miejscu do poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że organ nie był w bezczynności, gdyż nie milczał wobec wniosku strony, lecz wystosował do niej pismo, to stwierdzić należy, że gdyby żądane przez skarżącego informacje nie miały charakteru publicznego to faktycznie dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku byłoby pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak gdy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, żądane informacje mają charakter publiczny, to organ, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi, w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę fakt, w piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r. organ wyraził swoje stanowisko w odniesieniu do wszystkich punktów wniosku. Tym samym zwłoka nie była spowodowana lekceważącym traktowaniem ustawowych obowiązków organu, lecz błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja w części dotyczącej punktów 2 i 3 wniosku stanowi informację publiczną. Podnieść należy, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Wypada również zaznaczyć, że odpowiedź została przez organ udzielona wprawdzie po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, jednak organ w piśmie z dnia 22 października 2014 r., wskazał przyczyny z powodu których udzielenie odpowiedzi ulegnie opóźnieniu, a ostatecznie odpowiedź została udzielona przed upływem terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi (100 zł), koszty wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając wniosek organ winien uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię przepisów ustawy.