II SA/Kr 663/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w C. z dnia 24 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej skargę oddala. Decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r., znak [...] na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 29 listopada 2013 r. - Zarząd Związku Międzygminnego Gospodarka Komunalna odmówił udzielenia J. P. informacji publicznej w części dotyczącej wysokości płac wraz z pochodnymi pracowników Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w C., zajmujących stanowiska podinspektor, Główna Księgowa Związku, Kierownik Biura. Złożone przez J. P. odwołanie od powyższej decyzji potraktowane zostało, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przekazane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Zarządowi Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w C. zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], znak [...] na podstawie art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i 107 k.p.a. Zarząd Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" ponownie odmówił udzielenia J. P. informacji publicznej w części dotyczącej wysokości płac wraz z pochodnymi pracowników Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w C., zajmujących stanowiska podinspektor, Główna Księgowa Związku, Kierownik Biura. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. P. zwrócił się podczas sesji Rady Miejskiej w L. z pytaniem o wysokości płac wraz z pochodnymi pracowników Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna". Zarząd Związku uznał, iż wniosek ten winien zostać rozpoznany jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W zakresie dotyczącym informacji o średniej wysokości zarobków pracowników, którzy zatrudnieni są na stanowiskach: pomoc administracyjna i inspektor, informacja została udzielona podczas sesji Rady Miejskiej w L. przez Przewodniczącego Zarządu Związku. Informacja ta została podana do publicznej wiadomości z uwagi na fakt, że w strukturze zatrudnienia Związku na stanowiskach inspektor oraz pomoc administracyjna zatrudnione są więcej niż jedna osoba. Uznano, że od momentu publicznego przekazania informacji ( również wnioskodawcy) - w tym zakresie wniosek o udostępnienie informacji został spełniony i nie zachodzi konieczność ponownego przekazywania tej informacji. Jednakże w strukturze zatrudnienia związku znajdują się stanowiska, które są jednoosobowe takie jak Główny Księgowy Związku i Kierownik Biura oraz podinspektor. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Nadto, w myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wskazano, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, w świetle art. 5 ust. l i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23 ust. 1-4 oraz art. 27 ust. 1-2 ustawy o ochronie danych osobowych, prawa do nieograniczonego przetwarzania danych osobowych zawartych w dokumentach tworzących informacje publiczną (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt l OSK 440/10). Ponadto wedle ugruntowanego orzecznictwa informacje o wynagrodzeniu pracowników, należą do kategorii dóbr osobistych, które chronione są przepisami Kodeksu Cywilnego. Przywołano wyrok z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt l PZP 28/93, w którym Sąd Najwyższy orzekł, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. W ocenie Związku udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem dotyczącej Głównego Księgowego Związku, Kierownika Biura i podinspektora powoduje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością dotyczące możliwości zidentyfikowania wysokości wynagrodzenia zindywidualizowanych pracowników. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, iż nie wszyscy pracownicy Związku mogą zostać uznani za osoby pełniące funkcje publiczne. Do kategorii takich osób nie można zaliczyć ani Głównego Księgowego Związku, Kierownika Biura oraz podinspektora. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. Akt l OSK 1044/13 ) pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż osoby zatrudnione w Związku na stanowiskach podinspektora, Kierownika Biura i Głównego Księgowego Związku pełnią zadania publiczne dotyczące np. wydawania decyzji administracyjnych czy decydowania o przeznaczeniu majątku Związku. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P., zarzucając jej: - naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadną odmowę udzielenia skarżącemu informacji publicznej w części dotyczącej wysokości płac wraz z pochodnymi pracowników Związku Miedzygminnego "Gospodarka Komunalna" w C., zajmujących stanowiska podinspektor, Główna Księgowa Związku, Kierownik Biura; - naruszenie art. 23 kodeksu cywilnego przez jego niezasadne zastosowanie, a w konsekwencji odmowę udzielenia skarżącemu informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" z siedzibą w C. oraz o przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że wysokość wynagrodzenia pracowników Związku stanowi informację publiczną. Informacja publiczna jest jawna, a wszystkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć źródło w ustawie i powinny być ściśle interpretowane. Skarżący następnie powołał się na poglądy doktryny, że ograniczenie prawa dostępu do informacji należy traktować w kategoriach wyjątku od ogólnej zasady. Prawo do informacji jest, w świetle art. 61 Konstytucji RP, publicznym prawem obywatela, a tym samym wszelkie wyjątki należy interpretować ściśle (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Legalis). Jednoosobowość stanowiska nie można uznać za wystarczającą podstawę dla odmowy udzielenia informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych wywodzi się z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W powyższym przepisie - jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 maja 2012 r. sygn. IV SAB/Gl 46/12, została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pytanie o wysokość średnich zarobków wypłacanych ze środków budżetowych urzędnikom Urzędu Gminy nie jest pytaniem o chronione dane osobiste pracownika, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Okoliczność, iż w wyjątkowych sytuacjach odpowiedz na pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi może pozwalać na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanemu pracownikowi nie zmienia jej charakteru informacji publicznej. Z powyższego stanowiska Sądu wynika prymat zasady jawności środków publicznych nad zasadą ochrony danych osobowych dotyczących wynagrodzenia pracowników sektora samorządowego. Dlatego nawet w przypadku jednoosobowych stanowisk informacja o wynagrodzeniu osoby zajmującej to stanowisko winna zostać udzielona pytającemu. Podmiot odmawiając udzielenia informacji zasłania się nadto naruszeniem dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Również ten argument zdaniem skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. OSK 693/04: ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje kompleksowo dostęp do informacji publicznej i w ramach wykładni tych unormowań nie zachodzi potrzeba sięgania do przepisów Kodeksu cywilnego. Zatem sam fakt, iż informacja publiczna stanowi dobro osobiste objęte ochroną na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego nie przesądza, że taka informacja publiczna nie może zostać udzielona. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył danych na temat wysokości płac pracowników Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna". Jak wynika z pisma Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w C. z dnia 10 stycznia 2014 r., znak [...] na powyższe pytanie udzielono J. P. odpowiedzi w trakcie sesji Rady Miasta w L. w dniu 12 listopada 2013 r. Przewodniczący Zarządu poinformował go wówczas o wysokości średnich zarobków w grupach "inspektor" i "pomoc administracyjna" oraz członków Zarządu. Nie została udzielona informacja o wysokości zarobków w przypadku stanowisk, gdzie zatrudnione są pojedyncze osoby: podinspektor, Kierownik Biura i Główny Księgowy Związku. W tym zakresie wydano dnia 22 stycznia 2014 r. decyzję, odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Istotą sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest to, czy istniały podstawy prawne do odmowy udostępnienia tej informacji. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono między innymi uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji o sprawach publicznych nie jest jednak prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Cytowany przepis ogranicza dostęp do informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności, które również jest wartością chronioną konstytucyjnie. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. To właśnie prawo do prywatności osób wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowiło podstawę odmowy udostępnienia tej informacji w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie to właśnie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stał się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, jego wykładnia ma, więc zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy informacja o wysokości płac wraz z pochodnymi pracowników Związku Międzygminnego "Gospodarka Komunalna" w C. zajmujących stanowiska podinspektor, Główna Księgowa Związku i Kierownik Biura podlega udostępnieniu. Z treści tego przepisu wynika, że na prawo do prywatności można powołać się tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych. Aby ocenić zasadność skargi należy, więc rozstrzygnąć, czy podinspektor, Główna Księgowa Związku Międzygminnego i Kierownik Biura są osobami pełniącymi funkcje publiczne. To ostatnie określenie wymaga bliższego sprecyzowania i wyjaśnienia - tak, by prawidłowo wyjaśnić kolizję prawa do informacji z prawem do prywatności określonych osób. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że osoba pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. II SAB/Ka 144/03 cyt. w komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej pod red Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej – Ostrowskiej, do art. 5, str. 87; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12). Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest, więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 533) . Zgodnie z art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. W niniejszej sprawie podinspektor, Główna Księgowa i Kierownik Biura są, co prawda zatrudnieni w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, jaką jest Związek Międzygminny, ale w ich zakresie czynności nie leży dysponowanie tymi środkami publicznymi i nie posiadają żadnego upoważnienia do dysponowania nimi. Są to stanowiska wyłącznie usługowe - wspomagające, co wynika z zakresu czynności (k. 40 - 43 akt sądowych). Należy uznać, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych, a w konsekwencji nie są spełnione przesłanki ustawy do wyłączenia ochrony prywatności tych osób i udostępnienia żądanej informacji dotyczącej wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach jak w skardze. Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołany przez skarżącego (sygn. IV SAB/Gl 46/12) dotyczył średnich wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy w określonym roku. W powołanym wyroku Sąd wyjaśnił zakres zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście ochrony danych osobowych: "Dane o wynagrodzeniach pracowników Urzędu Gminy (...) nie będą natomiast podlegać ochronie na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku, gdy nie będzie możliwe wprost względnie przy zastosowaniu prostych metod identyfikacji ustalenie tożsamości pracowników Urzędu Gminy [...]. Posłużyć się tu można definicją danych osobowych użytych dla celów Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych Dz.U.UE.L.1995.281.31. do której odwołuje się w art. 2 pkt 5 implementowana przez Polskę Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 003/98/WE z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90). Zgodnie z tą definicją pojęcie "dane osobowe" oznacza wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej ("osoby, której dane dotyczą"), a osoba możliwa do zidentyfikowania to osoba, której tożsamość można ustalić bezpośrednio lub pośrednio, szczególnie przez powołanie się na numer identyfikacyjny lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających jej fizyczną, fizjologiczną, umysłową, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość. Reasumując, w przypadku braku możliwości zidentyfikowania zindywidualizowanych pracowników poprzez udostępnienia średnich wynagrodzeń uzyskiwanych na danych stanowiskach organ zobligowany będzie do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej." W istocie, więc motywy tego wyroku potwierdzają prawidłowość stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zaś stanowiska skarżącego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270),