IV SAB/Gl 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi I.K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w zakresie nie udzielonych skarżącemu informacji objętych pkt 3 jego wniosku, w części dotyczącej średnich wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy P. za rok 2011; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na bezczynność z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.K. domagał się zobowiązania Wójta Gminy P. do udostępnienia mu informacji publicznej, o której udzielenie zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w skierowanym do organu wniosku z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący, jako radny Rady Gminy P., wystąpił o udostępnienie mu informacji w zakresie danych dotyczących stanu zatrudnienia, średnich wynagrodzeń na stanowiskach występujących w Urzędzie Gminy oraz najemców mienia komunalnego. Wyjaśnił, iż dane te miał zamiar wykorzystać w trakcie analizy projektu budżetu Gminy na rok 2012. Tymczasem Wójt Gminy P. uznał, iż dane dotyczące średnich wynagrodzeń na stanowisku nie będącym stanowiskiem związanym z pełnieniem funkcji publicznych należą do sfery danych osobistych podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, i informacja ta nie ma waloru informacji publicznej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżący powołał się na treść art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240) stwierdzając, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności realizowana jest między innymi przez zapewnienie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz ochronie danych osobowych. Dowodami księgowymi jest bezsprzecznie lista płac pracowników urzędu gminy. Zdaniem skarżącego przywołana norma prawna zapewnia radnym prawo do zapoznania się ze składnikami wynagrodzenia. Z tych przyczyn jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący wynagrodzeń średnich w grupach stanowisk wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50 poz. 4551) był zasadny. Autor skargi uznał, iż żądanie jego pozostaje w zgodzie z zasadą argumentum a major ad minus, gdyż jego prawo wglądu do dokumentów księgowych w postaci listy płac jest szerszym uprawnieniem od prawa do informacji o średnich wynagrodzeniach z listy tej wynikających. Skarżący zakwestionował pogląd organu, co do tego, iż żądanie informacji o średnim wynagrodzeniu w grupach stanowisk jest równoznaczne z żądaniem informacji o wynagrodzeniu danej osoby, chronionym ze względu na prawo do prywatności. Do sfery dóbr osobistych nie należą bowiem dane nieokreślonej grupy pracowników i nie podlegają one ochronie na mocy art. 23 i 24 K.c. W skardze zauważono, iż w odniesieniu do spraw dostępu do informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Na poparcie wyrażonego poglądu przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004r. sygn. akt OSK 693/04, w którym stwierdza się, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje kompleksowo dostęp do informacji publicznej i w ramach wykładni tych unormowań nie zachodzi potrzeba sięgania do przepisów Kodeksu cywilnego. Skarżący uznał zatem, iż Wójt Gminy P. w sposób nieuprawniony dokonał interpretacji zapisu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączając informację o wynagrodzeniach pracowników urzędu gminy z pojęcia "informacja publiczna". Zacytowano tu fragmenty uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych - WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt II SAB/Sz 43/10 i WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. akt II SAB/Wa 223/10. W pierwszym z nich stwierdzono, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które te władze realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji i może to być treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, a mogą odnosić się do osób prywatnych. W drugim z cytowanych wyroków Sąd stwierdził, iż informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Skarżący stwierdził, iż żądane przez niego informacje o średnim wynagrodzeniu w grupach stanowisk wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych mieszczą się w katalogu informacji podlegających udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to informacja odnosząca się bezpośrednio do sposobu prowadzenia polityki zatrudnienia prowadzonej przez Wójta Gminy P., jako podmiotu zarządzającego środkami publicznymi. W konsekwencji powyższego skarżący uznał, iż organ zobowiązany był udostępnić żądaną informację w terminie wynikającym z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej względnie wydać decyzję odmowną na mocy art. 16 ust. 1 tego aktu ewentualnie decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o których mowa w jej art. 14 ust. 2. Żadne z tych działań nie zostały w opinii skarżącego podjęte, a więc organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a ewentualnie o jej odrzucenie nie uzasadniając w żadnej mierze tego wniosku. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż żądana przez skarżącego informacja o średnich wynagrodzeniach pracowników zatrudnionych na określonych stanowiskach, a nie pełniących jednoczenie funkcji publicznych nie jest informacją publiczną. Stąd też odmówiono pismem udzielenia stronie tej informacji, co jest w takim przypadku, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, właściwym załatwieniem sprawy. Zdaniem Wójta Gminy P. wysokości wynagrodzenia pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych i nie posiadających kompetencji decyzyjnych w ramach sprawowanej funkcji, nie można uznać za sprawę publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cytując piśmiennictwo prawnicze (Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Mariusza Będzińskiego, Marka Chmara, Przemysława Szustakiewicza wyd. C.H. Beck oraz artykuł "Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych" Samorząd Terytorialny Nr 11 z.5 z 2003r.) a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz w Krakowie z dnia 25 czerwca 2002r. sygn. II SA/Ka 655/02 i oz w Katowicach z dnia 7 sierpnia 2002r. sygn. II SA/Ka 939/02 organ dokonał podziału spraw na odnoszące się do interesu państwa, a więc publiczne i sprawy dotyczące korzyści poszczególnych jednostek, a więc sprawy prywatne, do których ustawa o dostępie do informacji publicznej nie będzie miała zastosowania. W ocenie organu informacja nieodnosząca się do funkcjonariusza publicznego lub osoby pełniącej w organie funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. o wysokości wynagrodzenia lub nałożeniu na pracownika kar porządkowych) nie ma charakteru informacji publicznej, co potwierdza stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym (przywołano tu wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004r. sygn. 4 II SAB/Ka 144/2003, WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2004r. sygn. II SAB/Wr 13/2004 oraz komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis Warszawa 2008 pod redakcją Mirosławy Rozbicka-Ostrowska i Ireny Kamieńskiej). Organ zauważył, iż w przypadku wynagrodzenia burmistrza, jego zastępcy oraz skarbnika gminy, ze względu na to, że stanowiska te mają charakter publiczny będzie to informacja publiczna podawana do wiadomości publicznej. Wskazał tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1997r. sygn. II SA/Wr 926/96. W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę na wadliwe rozumienie przez skarżącego przywołanego w skardze uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach sygn. akt II SAB/Ke 18/08. Zdaniem organu rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło jedynie osób sprawujących funkcje publiczne, które nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości wynagrodzenia na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej. Poprzez rozumowanie a contrario organ wyprowadził z uzasadnienia wskazanego wyroku przeciwny niż skarżący wniosek, iż wynagrodzenie pracowników samorządowych, innych niż pełniących funkcje publiczne, nie stanowi informacji publicznej, jak również średnie wynagrodzenie na określonych stanowiskach wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50 poz. 4551) nie może mieć waloru informacji publicznej. Organ zwrócił uwagę, iż sam fakt obsadzenia niektórych stanowisk więcej niż jedną osobą nie powoduje, wbrew twierdzeniom skarżącego, że tak ujawnione wynagrodzenie nie ma już waloru informacji o charakterze prywatnym. Zauważono nadto, iż w Urzędzie Gminy P. część stanowisk jest jednoosobowa, stąd uzależnianie możliwości udostępnienia bądź odmowy danych dotyczących wynagrodzenia od faktu obsadzenia danego stanowiska jedną lub kilku osobami nie znajduje prawnego uzasadnienia, gdyż informacje o wynagrodzeniu pracowników nie sprawujących funkcji publicznych, bez względu na ilość osób zajmujących dane stanowisko, nie stanowi informacji publicznej. W dalszym ciągu odpowiedzi na skargę powołano się na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy tajemnicę przedsiębiorcy. Zauważono, że rozpowszechnianie informacji o zarobkach innej osoby można traktować w kategoriach naruszenia danych osobowych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 16 lipca 1993r. I PZP 28/93 publ. OSNC 1994/1/2). Organ stwierdził, iż treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę do ewentualnej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie średniego miesięcznego wynagrodzenia pracowników pełniących inne niż publiczne funkcje. Odwołano się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05, w którym związano pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną z konstytucyjnym ujęciem prawa do informacji zawartym w art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej), jednakże nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Wiąże się to bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej lub instytucjach publicznych. Chodzi tu zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej. Nie każdy zatem pracownik instytucji publicznej będzie podmiotem, którego sfera prywatności musi zostać zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich realizującego się w ramach prawa do informacji. Trudno jest jednak stworzyć zamknięty katalog takich podmiotów. Posługując się interpretacją dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005r sygn. akt IV SA/Po 1392/04 organ stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej za osobę pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznać należy tylko taką osobę, która pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zwrócono także uwagę, iż ochrona danych osobowych stanowi instytucję autonomiczną, będącą samodzielną podstawą wyłączenia jawności informacji publicznej. W związku z powyższym w sprawie nie może znaleźć zastosowanie powoływany w skardze art. 34 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o finansach publicznych. Bez względu na to czy w istocie lista płac stanowi dowód księgowy, zdaniem organu uprawnienie radnego do wglądu do tego dokumentu doznaje ograniczeń ze względu na objęcie ochroną danych tam znajdujących się. W konsekwencji tego art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł mieć zastosowania. Uznano nadto żądane przez wnioskodawcę dane za informację przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, których udostępnienie wymaga wskazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący w swoim wniosku nie wskazał wymaganej przesłanki, a nie wynika ona z faktu sprawowania mandatu radnego. Ewentualnej odmowy udzielenia skarżącemu żądanej informacji należałoby dopatrywać się zatem w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z dokumentacji dostarczonej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą wynikało, iż w odpowiedzi na wniosek I.K. obejmujący informację odnoszącą się do gospodarki mieniem komunalnym, stanu zatrudnienia w latach 2008-2011 oraz informację o ilości stanowisk określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50 poz. 4551) i średnim poziomie wynagrodzenia w roku 2011 udzielona została wnioskodawcy częściowa informacja. Nie udzielono jej w zakresie danych odnoszących się do średnich wynagrodzeń w grupach stanowisk wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50 poz. 4551), które w opinii organu nie obejmowały osób pełniących funkcje publiczne. Wyjaśniając wnioskodawcy swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] organ wskazał, ze informacja o średnich wynagrodzeniach pracowników w grupach stanowisk wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie zgodnie z jej art. 5 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego też żądana przez wnioskodawcę informacja nie posiada cech informacji publicznej, a więc brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący sprecyzował wnioski zawarte w skardze potwierdzając, iż uzyskał od organu część żądanych informacji, a skarży bezczynność organu jedynie w zakresie nieudzielonej mu odpowiedzi, co do średnich wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy P. za rok 2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Rozważenie kwestii, czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej obciąża bezspornie również adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nie noszącej cech informacji publicznej brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą materiałów sprawy Wójt Gminy P. odpowiadając na wnioskowaną przez skarżącego informację o średnie wynagrodzenie pracowników Urzędu Gminy w roku 2011r. udzielił skarżącemu informacji co do wysokości średnich zarobków podmiotów, które potraktował, jako pełniące funkcję publiczną (Wójta, Sekretarza i Skarbnika Gminy P.). Jednocześnie w piśmie skierowanym do wnioskodawcy organ wskazał na regulację art. 5 u.d.i.p. i stwierdził, że ze względu na konieczność ochrony danych osobowych, jakimi są informacje o wynagrodzeniach pozostałych, nie pełniących funkcji publicznych pracowników, żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Stanowisko przedstawione przez Wójta Gminy P. nie jest spójne. Wójt Gminy P. wywodzi bowiem, iż udostępnienie informacji o średnich wynagrodzeniach pracowników nie pełniących funkcji publicznej podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie jednak stwierdza, iż informacja o średnich wynagrodzeniach tych pracowników nie nosi cech informacji publicznej. Zważyć przyjdzie, iż oba twierdzenia wykluczają się wzajemnie, gdyż jedynie w sytuacji pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej organ uprawniony jest do rozpatrzenia jej pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia. Zaistnienie negatywnych przesłanek (art. 5 u.d.i.p) nie odbiera żądanej informacji cech informacji publicznej lecz nakłada na organ obowiązek załatwienia spraw poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem przepisu art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Niekonsekwencję organu, co do analizy charakteru informacji, której udostępnienia domagał się skarżący potwierdza również stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Uznaje się tam informację o średnich wynagrodzeniach pracowników Urzędu Gminy P., jako informację przetworzoną, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z wcześniejszym twierdzeniem, iż nie jest to informacja publiczna, a nadto podkreśla się, że treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi podstawę do "ewentualnej" odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie średniego miesięcznego wynagrodzenia pracowników pełniących inne niż publiczne funkcje. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do zajęcia jednoznacznego stanowiska, co do charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz.1240) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 niniejszej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Zgodzić się należy z prezentowanym przez organ poglądem, iż prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych. Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pytanie o wysokość średnich zarobków wypłacanych ze środków budżetowych urzędnikom Urzędu Gminy nie jest pytaniem o chronione dane osobiste pracownika lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Okoliczność, iż w wyjątkowych sytuacjach odpowiedź na pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi może pozwalać na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanemu pracownikowi nie zmienia jej charakteru informacji publicznych. Przypomnieć tu można stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005r. sygn. akt SA/Wa 1009/05 publ. LEX nr 188310). Adresat, do którego pytanie takie zostało skierowane miał więc obowiązek działać na podstawie u.d.i.p., i załatwić sprawę w sposób określony w tym akcie prawnym. Rozwiązania tam przewidziane pozostają w zgodzie z zagwarantowanym w art. 47 Konstytucji RP prawem do ochrony prywatności obywatela, bowiem ustawodawca przewidział możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę interesu indywidualnego. Istotne jest, że odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności może nastąpić tylko wtedy, gdy jej udzielenie umożliwi identyfikację konkretnej osoby fizycznej i ujawni przypisane jej dane podlegające ochronie. Wszelkie ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z regulacji ustawowych nie mogą być traktowane rozszerzająco, gdyż narusza to prawo obywatela do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Wójt Gminy P. był podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku strony skarżącej zawierającego pytania o informacje, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącego powinien być załatwiony w sposób określony w tym akcie prawnym, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się do niezałatwionej dotychczas części wniosku skarżącego organ dokona oceny sprawy w świetle art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Będzie zatem zobligowany do rozważenia czy i w jakim zakresie udostępnienie informacji pozwoli jej odbiorcy na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby czy osób, do których informacja ta się odnosi. W tym wyłącznie zakresie organ byłby upoważniony do załatwienia sprawy w formie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dane o wynagrodzeniach pracowników Urzędu Gminy P. nie będą natomiast podlegać ochronie na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku, gdy nie będzie możliwe wprost względnie przy zastosowaniu prostych metod identyfikacji ustalenie tożsamości pracowników Urzędu Gminy P. Posłużyć się tu można definicją danych osobowych użytych dla celów Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych Dz.U.UE.L.1995.281.31. do której odwołuje się w art. 2 pkt 5 implementowana przez Polskę Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 003/98/WE z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90). Zgodnie z tą definicją pojęcie "dane osobowe" oznacza wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej ("osoby, której dane dotyczą"), a osoba możliwa do zidentyfikowania to osoba, której tożsamość można ustalić bezpośrednio lub pośrednio, szczególnie przez powołanie się na numer identyfikacyjny lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających jej fizyczną, fizjologiczną, umysłową, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość. Reasumując, w przypadku braku możliwości zidentyfikowania zindywidualizowanych pracowników poprzez udostępnienia średnich wynagrodzeń uzyskiwanych na danych stanowiskach organ zobligowany będzie do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Przekazanie skarżącemu pisma, w którym odmawia się udzielenia informacji publicznej było działaniem bez podstawy prawnej i przesądzało o bezczynności organu. Dostrzeżona przez Sąd bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie organu wynikało z nieprawidłowej interpretacji stanu faktycznego i prawnego i nie nosiło znamion lekceważącego traktowania obowiązków udostępniania informacji publicznych. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne bacząc na rolę, jaką pełni kierownik USC w strukturze administracji publicznej, dokonać oceny słuszności zajętego przez Wójta Gminy P. stanowiska nie tylko z punktu widzenia możliwości identyfikacji tego podmiotu z chwilą ujawnienia jego wynagrodzenia ale także z punktu widzenia funkcji, jaką pełni. Sąd w pełni zgadza się z próbą zdefiniowania funkcji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakie dokonał organ zarówno w piśmie skierowanym do wnioskodawcy, jak też w odpowiedzi na skargę. Powtarzając za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok z dnia 20 marca 2006r sygn.K 17/05) przyjęto słusznie, iż sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kierownik USC należy do kręgu podmiotów posiadających kompetencje o charakterze decyzyjnym. Z powyższych przyczyn zobligowano organ do weryfikacji zajętego stanowiska w kwestii ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na brak pełnienia funkcji publicznej przez inne niż wójt, sekretarz i skarbnik podmioty, w szczególności w przypadku stanowiska kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Na marginesie sprawy zauważyć można, iż skarżący występując o udostępnienie mu informacji publicznej uprawnienie swoje wywodził z ustawy o dostępie do informacji publicznej jednocześnie podkreślając, iż czyni to jako radny gminy. Zgodnie z brzmieniem jej art. 2 ust. 1 "każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej". Powoływanie się przez skarżącego na prawo do żądanej informacji z tytułu pełnienia funkcji, w świetle przytoczonego uregulowania nie może tworzyć szerszego uprawnienia i nie było brane pod uwagę przy ocenie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono natomiast na mocy art. 200 p.p.s.a.