I SA/Wa 1932/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności: 1) decyzji Ministra Gospodarki z [...] lipca 2001 r., nr [...], stwierdzającej nieważność: - orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Fabryka Papieru, Spółka Akcyjna – [...], - orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] marca 1950 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] - Fabryka Papieru S-ka Akc. w [...], położonego w [...], - orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1951 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie sprostowania orzeczenia z [...] marca 1950 r. o zatwierdzeniu protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...] - Fabryka Papieru S-ka Akc. w [...]; oraz 2) decyzji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję z [...] lipca 2001 r. 2. Pismem z 4 listopada 2013 r., Fabryka Papieru i Tektury "[...]" S.A. w [...] (dalej powoływana jako: "skarżąca spółka"), złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Gospodarki z [...] października 2013 r. 3. Minister Gospodarki decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r. Organ dokonując oceny, czy ww. decyzje Ministra Gospodarki z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2001 r. obarczone są wadą wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa , tj. czy zostały rzeczywiście skierowane do osób niebędących stroną w sprawie, stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca. Organ, wydając w 2001 r. powołane decyzje, posiadał wiedzę, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorstwo pn. [...] Zakłady Papiernicze "[...]" S.A. z siedzibą w [...] rozporządziło na rzecz Fabryki Papieru i Tektury "[...]" S.A. w [...] prawem użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Czynność ta, nie zasługiwała jednak, w ocenie organu, na ochronę prawną wynikającą z art. 156 § 2 Kpa. Z tego też względu, Minister Gospodarki dokonał własnej, samodzielnej oceny interesu prawnego strony uznając, iż nie można pozbawić [...] Zakładów Papierniczych "[...]" S.A. z siedzibą w [...] przymiotu strony tego postępowania. Organ orzekający stwierdził, mając na uwadze chociażby treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, że ww. decyzje mogą wpłynąć w sposób bezpośredni na zakres praw i obowiązków [...] Zakładów Papierniczych "[...]" S.A. z siedzibą w [...], co skutkowało skierowaniem przedmiotowych decyzji również do ww. spółki. Minister, odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, że decyzje z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2001 r. zostały skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Miasta [...], wskazał, że o ile bezspornym jest, że przedmiotowe decyzje nie zostały wysłane bezpośrednio do: Wojewody [...], Starosty [...], czy też Burmistrza [...], lecz na adres urzędów sprawujących ich obsługę - to nie można uznać, że jest to równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż urzędy te nie mają i nie mogą mieć przymiotu strony. Zdaniem organu, nie znajduje również uzasadnienia kolejny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra Gospodarki w decyzjach z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2001 r. - przepisu art. 107 § 1 Kpa, poprzez nieoznaczenie stron. Podnoszona okoliczność braku zapewnienia przez organ udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym stronom, pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. W dalszej kolejności organ zweryfikował prawidłowość ustaleń dokonanych przez Ministra Gospodarki w skarżonej decyzji w zakresie niespełnienia przez przedsiębiorstwo pn. "[...]" - Fabryka Papieru S-ka Akc. w [...] kryteriów warunkujących jego nacjonalizację określonych w ustawie nacjonalizacyjnej. Dyspozycja art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. 1946 r. Nr 3, poz. 17, dalej jako: "ustawa nacjonalizacyjna") przewiduje, iż przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, które nie zostały wymienione pod lit. A, a są zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Organ wskazał, że Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] października 2013 r., dokonał dogłębnej i wyczerpującej oceny licznego archiwalnego materiału źródłowego wskazującym pośrednio i bezpośrednio na zdolność zatrudnienia przedmiotowej fabryki w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. W tym zakresie sprawy poddał ocenie dokumenty nacjonalizacyjne z 1947 r. – 1948 r. W celu rozwiania jakichkolwiek wątpliwości we wskazanym powyżej zakresie, Minister Gospodarki uznał, iż kwestia ta winna być poparta dodatkowym dowodem i zwrócił się w trybie art. 84 Kpa, do biegłego o sporządzenie opinii na okoliczność, czy 5 lutego 1946 r. przedmiotowa fabryka posiadała zdolność zatrudnienia odpowiadającą przesłankom wskazanym w ustawie nacjonalizacyjnej. Opracowanie takie sporządził w listopadzie 1999 r. dr inż. W. T. - rzeczoznawca dyplomowany Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Spożywczego. W ocenie biegłego, umożliwiało zatrudnienie na jednej zmianie roboczej 31 pracowników bezpośrednio zatrudnionych w ciągu produkcyjnym, 10 pośrednio produkcyjnych oraz 5 pracowników kierownictwa. Łączna szacunkowo ustalona liczba pracowników zatrudnionych na jednej zmianie /zdolność zatrudnienia/, w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej wynosiła 46 pracowników. Autor potwierdził także ustalenia zawarte w ww. orzeczeniach inż. J. K. z dnia [...] marca 1947 r. oraz inż. J. K. z dnia [...] marca 1947 r. Zdaniem organu, wbrew ocenie skarżącej spółki, powołanie przez organ dowodu w postaci ww. opinii biegłego nie spowodowało rozpatrzenia sprawy co do istoty, albowiem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, ale orzeka jako organ kasacyjny. Fakt, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przeprowadzić postępowania co do istoty nie oznacza, że nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 Kpa W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ może przeprowadzać zarówno dowody z dokumentów archiwalnych, rozprawę jak i dopuścić dowód z opinii biegłego, w szczególności w sytuacji gdy dowody z dokumentów nie są wystarczające do oceny czy w danej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 Kpa Organ odwoławczy podzielił stanowisko Ministra Gospodarki zaprezentowane w decyzji z [...] października 2013 r., iż prawidłowo ustalono w decyzji z [...] lipca 2001 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] grudnia 2001 r., że przedsiębiorstwo pn. [...] Fabryka Papieru, Spółka Akcyjna – [...] nie spełniało kryteriów warunkujących jego nacjonalizację, a zatem, że ww. orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. 4. Skarżąca spółka wniosła na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z [...] lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 Kpa oraz art. 28 i art. 29 Kpa, na skutek niestwierdzenia nieważności ww. decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierają oznaczenia stron postępowania, mimo że element ten stanowi podstawowy i niezbędny składnik każdej decyzji administracyjnej; b) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 4 oraz art. 61 § 4 Kpa, na skutek niestwierdzenia nieważności ww. decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w toku postępowania nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania (w którym nie bali udziału niemal wszyscy z kilkunastu właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa), co uczyniono dopiero na etapie niniejszego postępowania; c) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 30 § 4 Kpa i art. 61 § 3 Kpa, na skutek niestwierdzenia nieważności ww. decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ - pomimo że dysponował wiedzą, że [...] Zakłady Papiernicze "[...]" S.A. z siedzibą w [...] w toku postępowania zbyły przedmiot, do którego odnosiły się zaskarżone decyzje na rzecz Fabryki Papieru i Tektury "[...]" S.A. w [...] (co też opisuje w uzasadnieniu decyzji z 24 lipca 2001 r.) - nie zawiadomił tej ostatniej spółki o toczącym się postępowaniu i nie umożliwił jej udziału w sprawie; 4) art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, na skutek niestwierdzenia nieważności ww. decyzji, chociaż zostały skierowane do osób niebędących stroną w sprawie tj. do "[...] Zakładów Papierniczych "[...]" S.A. z siedzibą w [...], Urzędu Miasta [...], Starostwa Powiatowego w [...], a także do [...] Urzędu Wojewódzkiego; 5) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 i art. 16 Kpa na skutek niestwierdzenia nieważności ww. decyzji, chociaż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ przyjął, iż - wymienione w tych decyzjach - orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, opierając się w tym zakresie na odmiennej ocenie zebranego w postępowaniu nacjonalizacyjnym materiału dowodowego, dokonanej nadto z uwzględnieniem dopuszczonej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności opinii dr inż. W. Z. T.; Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. 1. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. 3. W przedmiotowej sprawie wymaga podkreślenia, że skarga dotyczy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. A zatem istota sprawa opiera się na ocenie, czy Minister Gospodarki w sposób prawidłowy zastosował przy ocenie decyzji wywłaszczeniowej art. 156 -158 Kpa. 4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi, wskazać należy że decyzja stwierdzająca nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych jako akt rzeczowy, zawiera w pełni czytelne oznaczenie stron, które nie może być utożsamiane z prawidłowością rozdzielnika adresowego decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 Kpa oraz art. 107 § 1 Kpa wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 107 § 1 Kpa, nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 Kpa. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 Kpa). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1841/11, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5. Dla stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, kluczowe znaczenie ma pogląd prawny wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, (ONSA 2000/3/93, Prok.i Pr.-wkł. 2000/6/39, Wokanda 2000/7/35, Lex nr 40345), powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono jednoznacznie, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie oznacza wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten w całej rozciągłości podziela, wskazując iż uchwała ta zawiera w istocie bardziej abstrakcyjne stwierdzenie, iż zbycie nieruchomości w trakcie postępowania nadzorczego nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym badana decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Jednocześnie należy stwierdzić, że samo stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości, jest to odrębna kwestia, która nie jest rozstrzygana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższy pogląd oznacza, że zbywca prawa rzeczowego nie traci przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Całkowicie niezasadny jest zatem zarzut skargi, że pomimo, iż organ dysponował wiedzą, że [...] Zakłady Papiernicze "[...]" S.A. z siedzibą w [...] w toku postępowania zbyły przedmiot, do którego odnosiły się zaskarżone decyzje na rzecz Fabryki Papieru i Tektury "[...]" S.A. w [...] - nie zawiadomił tej ostatniej Spółki o toczącym się postępowaniu i nie umożliwił jej udziału w sprawie. Wymieniony zarzut może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 Kpa, a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zakreśloną w art. 156 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 6. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że badane w trybie nadzoru orzeczenia nacjonalizacyjne naruszały w sposób rażący art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej. W tym zakresie odwołanie się przez Ministra Gospodarki w uzasadnieniu decyzji z 2001 r. do opinii biegłego W. Z. T. w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, że może to nastąpić w przypadku spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, kiedy to organ może dokonywać ustaleń co do istnienia przesłanek nacjonalizacji w drodze opinii biegłego. Jednakże opinia ta może stanowić jedynie pośredni dowód w sprawie, wyjaśniający zawiłości techniczne związane z przesłankami nacjonalizacyjnymi. Podstawową bowiem kwestią jest ocena postępowania i orzeczenia nacjonalizacyjnego w oparciu o zgromadzony ówcześnie materiał dowodowy, gdyż taki jest charakter postępowania o stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego. 7. W ocenie Sądu, wszystkie pozostałe zarzuty są niezasadne. Skarżąca spółka zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 4 oraz 61 § 4 Kpa w żaden sposób nie wskazała na czym miałoby polegać oczywiste naruszenie tych przepisów proceduralnych przez Ministra. Nie będąc związany granicami skargi Sąd, badając legalność decyzji, nie dostrzegł jednak, aby badana decyzja naruszała normy procesowe w sposób nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z tych względów stwierdzić należy, że decyzja Ministra Gospodarki o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.