II OSK 1841/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2168/10 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi T. Spółki z o. o. z siedzibą w K., stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego willi A. C. położonej w W. przy ul. M [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ ten orzekł o wpisaniu przedmiotowej wilii wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego. W wyniku rozpoznania odwołania spółki T., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie zostały powołane jakiekolwiek przepisy wskazujące na zastosowany przez organ tryb weryfikacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., chociaż można domniemywać z uzasadnienia decyzji, że została ona wydana w wyniku wznowienia postępowania. Wskazana przez organ podstawa prawna (art. 104 k.p.a.) odnosi się do trybu zwykłego postępowania administracyjnego. Na zastosowanie tego trybu wskazuje również rozstrzygnięcie decyzji ograniczające się do wpisu zabytku do rejestru, bez określenia dalszego bytu prawnego decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2009 r. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wznowienia postępowania nakazywało w tej sytuacji przyjąć, że wydane rozstrzygnięcie naruszało art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał jednocześnie, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący z czym łączy ujawnienie w postępowaniu nowych okoliczności i dowodów nie znanych organowi, który wydawał decyzję. Jak wynika z treści decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r., została ona doręczona pełnomocnikowi spółki T. oraz Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, jak również "do wiadomości" – Stowarzyszeniu Z. oraz Stowarzyszeniu P. Stwierdzając nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Organizacje społeczne, którym została doręczona zaskarżona decyzja nie miały przymiotu strony i nie brały udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie zostały także dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony w sposób przewidziany w art. 31 § 2 k.p.a. Doręczenie zaskarżonej decyzji tym organizacjom, zdaniem Sądu I instancji, oznacza tym samym, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie, a to stanowi wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Fakt, że na decyzji umieszczony jest zapis "do wiadomości" pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej takiego doręczenia. Według Sądu I instancji, skoro doręczenie decyzji "do wiadomości" samo przez się nie czyni z podmiotu, któremu w taki sposób doręczono decyzję, strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, to skierowanie decyzji do takiej osoby stanowi o nieważności tej decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że upowszechniający się zwyczaj doręczenia oryginału decyzji na piśmie przez organy szerokiemu gronu podmiotów jest przejawem asekurowania się organów przed zarzutem pozbawienia jednostki należnego jej prawa do obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, że wskazywaną wadą dotknięta była także decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2009 r., gdyż została doręczona organizacjom społecznym "do wiadomości", zasadnym było objęcie rozstrzygnięciem stwierdzającym nieważność, stosownie do art. 135 p.p.s.a., także decyzji wydanej przez organ I instancji. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 152 p.p.s.a. wynikające z błędnej wykładni art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja doręczona podmiotom niebędącym stronami "do wiadomości" obarczona jest przesłanką nieważności, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które logicznie wynikałyby z przyjętego przez Sąd zapatrywania prawnego, a w szczególności wskazywałyby, w jaki sposób podmioty faktycznie zainteresowane sprawą (potencjalne strony - podmioty, co do których istnieje obowiązek organu doręczenia im decyzji) mają być powiadamiane o treści decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że Sąd I instancji dokonał mylnej wykładni terminu "skierowanie decyzji" do podmiotu niebędącego stroną, utożsamiając go z "doręczeniem decyzji". W ocenie organu, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosić należy jedynie do sytuacji wadliwego objęcia decyzją sfery praw i obowiązków podmiotu niebędącego stroną. Tak też powyższa przesłanka nieważności rozumiana jest w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2011 r., I SA/Gd 41/11). Minister wskazał jednocześnie, że nie można organowi administracji czynić zarzutu z tego powodu, że wykorzystując najprostszy sposób informowania o podjętej decyzji podmiotów faktycznie zainteresowanych, przesłał im do wiadomości podjęte rozstrzygnięcie, zamiast kierować do nich odrębne pisma z wyjaśnieniami. Stowarzyszenie, które już przed wszczęciem postępowania wyrażało zainteresowanie sprawą, zostało poinformowane o decyzji po to, ażeby mogło wziąć udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o. o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Przyjęcie takiej oceny skargi kasacyjnej jest wynikiem uznania, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób wadliwy przeprowadził wykładnię sformułowania "skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną", co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r. obarczone są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Znaczenie językowe wyrażenia "skierować" wiązać należy z przeznaczeniem czegoś dla kogoś (por. Uniwersalny Słownik języka polskiego, tom IV, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, s. 366). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć zatem jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył (równolegle) innemu podmiotowi (nieposiadającemu interesu prawnego). Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06). Mając na uwadze powyższe, nie można za prawidłowe traktować stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że doręczenie decyzji organizacjom społecznym niebiorącym udziału w postępowaniu w charakterze (na prawach) strony stanowiło o skierowaniu tych decyzji do osób niebędących stronami w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji oparł się na wadliwym zalożeniu, zgodnie z którym doręczenie decyzji określonemu podmiotowi nie czyni z tego podmiotu strony postępowania, a skoro tak, to doręczenie temu podmiotowi oryginału decyzji stanowi o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną. Tak sformułowane założenie, jak wynika z wcześniejszych wyjaśnień, prowadzi jednak do nadania wyrażeniu "skierowanie decyzji" znaczenia nieznajdującego uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te rozróżniają bowiem czynność doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.) od jej skierowania do strony (osoby niebędącej stroną) i nadają obu tym formom odrębne znaczenie prawne. Podzielenie stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do redagowania tzw. rozdzielnika decyzji z podziałem na adresatów, którzy "otrzymują" decyzję i którym jest ona przesyłana "do wiadomości", powyższej oceny nie może zmienić. Nie da się bowiem objąć decyzji administracyjnej sankcją nieważności tylko z tego powodu, iż organ administracji, wykorzystując czynności procesowe właściwe tokowi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (doręczenie decyzji), przekazał organizacjom społecznym zainteresowanym wynikiem postępowania informację o treści wydanego rozstrzygnięcia. Stowarzyszeniu Z. oraz Stowarzyszeniu P. została doręczona zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r., niemniej okoliczność ta nie stanowiła o tym, że wymienione organizacje społeczne stały się adresatami rozstrzygnięcia w sprawie wpisania zabytkowej nieruchomości do rejestru zabytków. Za adresata powyższej decyzji mogła być bowiem uważana jedynie skarżąca spółka, której w postępowaniu przysługiwał interes prawny wynikający z prawa własności do zabytkowej nieruchomości. W komparycji obu decyzji wydanych w sprawie skarżąca spółka nie została wprawdzie bezpośrednio wymieniona, jednakże wpływ na to miał charakter kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Decyzja w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest bowiem zaliczana do decyzji o charakterze rzeczowym. Akty tego rodzaju, w odróżnieniu od aktów o charakterze osobowym i osobowo-rzeczowym, nie dotyczą - jak się przyjmuje - indywidualnych podmiotów, mają bowiem na celu jedynie uregulowanie statusu prawnego określonej rzeczy. Są zatem skierowane do rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Cecha ta sprawia, że są one w związku z tym nazywane wręcz "aktami administracyjnymi bez adresata" (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Akt administracyjny rzeczowy (uwagi ogólne) [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 188 i s. 194). W objętej kontrolą sądową sprawie organ administracji określił publicznoprawny status nieruchomości zabytkowej położonej w W. przy ul. M. [...]. Wzgląd na charakter tej decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowości miała ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości zabytkowej, a nie osoby jej właściciela. Związek skarżącej spółki z wydanym rozstrzygnięciem wynikał bowiem jedynie z uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości, które dawały podstawę do nadania spółce statusu strony postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Nie mógł on zatem podlegać rozważeniu w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro decyzja w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie była skierowana do właściciela nieruchomości zabytkowej, pomimo że przysługiwał mu statusu strony w tym postępowaniu. Powyższe względy nakazywały uznać, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskutek przyjęcia błędnej wykładni art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielając powyższy zarzut skargi kasacyjnej, odrzucić należało jednocześnie stanowisko skarżącego organu upatrujące naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w braku określenia przez Sąd I instancji sposobu powiadamiania podmiotów faktycznie zainteresowanych sprawą o treści wydanej decyzji. Przywołana przez skarżący organ kwestia ze względu na swój przedmiot nie miała bowiem związku z kontrolowaną sprawą, w związku z czym odniesienie się do niej przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie było wymagane. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku był zobowiązany wskazać, jakie konsekwencje należy wiązać z oceną prawną wyrażoną w wydanym rozstrzygnięciu. Zobowiązanie to nie mogło zatem obejmować określenia przez Sąd zasad, w oparciu o które organ administracji ukształtowałby urzędową praktykę informowania o wydawanych rozstrzygnięciach, istotnych z punktu widzenia interesu społecznego, podmiotów zainteresowanych (posiadających interes faktyczny w sprawach rozpoznawanych przez ten organ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej uwagi. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.