II SA/Lu 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. zawiesił postępowanie administracyjni wszczęte na wniosek [...] Sp. z o.o., dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – tj. inwestycji budowlanej polegającej na budowie sieci gazowej średniej podwyższonego ciśnienia, stacji gazowej redukcyjno-pomiarowej oraz przebudowie istniejącej stacji redukcyjno-pomiarowej w rejonie ulic: O., A. i P. w L. W następstwie rozpoznania zażalenia inwestora na przedmiotowe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Kolegium uznało za niesporne, iż wniosek inwestora obejmuje lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), co uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. śmierć A. S. oraz J. C. - właścicieli nieruchomości nr [...], na których planowana jest budowa trasy sieci infrastrukturalnej i urządzeń związanych z tą siecią oraz fakt, iż następcy prawni wszczęli postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po A. S., zaś wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po J. C. zostanie złożony. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postepowaniu, a nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Kolegium podniosło ponadto, że poza A. S. oraz J. C., nie żyje również M. M., współwłaściciel działki nr [...], będący stroną postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek uznaje zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, to jednak uważa, że organ pierwszej instancji powinien w ramach prowadzonego postępowania rozważyć zasadność wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie kuratorów nieobjętych spadków. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. w W. – następca prawny [...] Sp. z o.o., zarzucając: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zwieszenie postępowania w sprawie; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych działań prowadzących do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia; 3) naruszenie art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodjęcie przez organ działań prowadzących do ustalenia właścicieli działek. W ocenie skarżącej, postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było przedwczesne. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił spadkobierców zmarłych stron o toczącym się postępowaniu, nie wyjaśnił także, kiedy właściciele zmarli i kto jest ich następcą prawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było bowiem przedwczesne. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego, uregulowana w rozdziale szóstym Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi wyjątek od zasady szybkości i ciągłości postępowania administracyjnego, będącej jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej (art. 12 k.p.a.). Normy prawne upoważniające organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenie muszą być zatem interpretowane ściśle. Podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji w niniejszej sprawie jest art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., obligujący organ do zawieszenia postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). O zaistnieniu podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o dyspozycję powołanej normy decyduje łączne wystąpienie czterech następujących przesłanek: 1) w toku postępowania nastąpiła śmierć strony lub jednej ze stron; 2) nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony; 3) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5; 4) postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1). W związku z tym, że przedmiotem postepowania zawieszonego przez organy w niniejszej sprawie jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, śmierć stron tego postepowania nie skutkuje jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa ta nie dotyczy bowiem praw i obowiązków o charakterze osobistym, ściśle związanych ze stronami postępowania. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zawiesił postepowanie w sprawie w dniu [...] października 2013 r. jedynie na podstawie informacji uzyskanej od wnioskodawcy o śmierci stron postępowania – A. S. i J. C. W dniu [...] października 2013 r. organ uzyskał w urzędzie stanu cywilnego informację, że J. C. zmarła w dniu [...] lutego 2013 r., A. S. zmarł w dniu [...] maja 2012 r., zaś śmierć M. M. nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2013 r. Następnie, pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta L. zwrócił się do Sądu Rejonowego – L. Z. o udzielenie informacji, czy w sądzie tym toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. S., po J. C. oraz po M. M., zaś w przypadku ustalenia, że takie postępowania zostały zakończone – o wskazanie imion, nazwisk i adresów zamieszkania ich spadkobierców (k. 16 akt organu pierwszej instancji). W aktach administracyjnych sprawy brak jest pisma z sądu rejonowego zawierającego powyższe informacje. Organ drugiej instancji, który utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postepowania w niniejszej sprawie, nie poczynił żadnych kroków w kierunku ustalenia stanu prawnego spadków po zmarłych właścicielach działek objętych tym postępowaniem, uznanych przez organ pierwszej instancji za strony postępowania. Tymczasem, jak stanowi art. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Już z gramatycznej wykładni tego przepisu wynika, że zawieszenie postepowania administracyjnego w przypadku śmierci strony bądź jednej ze stron jest zasadne dopiero wówczas, gdy niemożliwe jest wezwanie, w trybie art. 30 § 4 k.p.a., spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu lub nie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Stosownie do treści art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, że w razie śmierci strony lub jednej ze stron postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest wezwanie, w trybie art. 30 § 4 k.p.a., spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu oraz czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a zatem, czy spadek po zmarłej stronie postępowania jest spadkiem nieobjętym. Wobec stwierdzenia, że spadek jest nieobjęty, organ winien ustalić, czy istnieje osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, natomiast w przypadku braku zarządcy, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Następnie, w sytuacji, gdy organ ustali, że brak jest którejkolwiek z tych osób, obowiązany jest wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 1999 r., II SA/Po 750/98, OSP 2000, z. 4, s. 61). Prawna regulacja w zakresie spadków nieobjętych zawarta jest w art. 666-668 Kodeksu postępowania cywilnego. Spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy, zwłaszcza nie wykonują czynności wchodzących w zakres zarządu w rozumieniu stosowanych odpowiednio przepisów o zarządzie rzeczą wspólną, chyba że majątek spadkowy objął w zarząd wykonawca testamentu. Można uznać spadek za nieobjęty także wtedy, gdy spadkobiercy złożyli oświadczenie o przyjęciu spadku. Chodzi tu zatem o sytuacje, w których spadkobiercy nie objęli spadku faktycznie w przechowanie, zarząd lub użytkowanie, chociaż upłynął już termin do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Konstrukcja spadku nieobjętego nie powstaje, jeżeli spadek objął choćby jeden ze spadkobierców. W takim bowiem wypadku ochronę interesów pozostałych spadkobierców zapewniają przepisy art. 199-205 Kodeksu cywilnego w związku z art. 611-616 Kodeksu postępowania cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną, mające odpowiednie zastosowanie (art. 1035 Kodeksu cywilnego), ochronę zaś interesów spadkobiercy nieobecnego - przepisy art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Podsumowując, wynikający z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg, by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., oznacza, aby w sprawach dotyczących spadków nieobjętych: - po pierwsze, nie działały osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej; - po wtóre, w braku takich osób, nie działał kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Żadna z tych przesłanek nie została wzięta pod uwagę przez organy obu instancji, które ustaliły jedynie fakt śmierci stron – A. S., J. C. oraz M. M. i okoliczność, że toczy się postępowanie spadkowe po A. S., natomiast postepowanie spadkowe po J. C. ma zostać wszczęte. Organy uznały bowiem, że śmierć strony i toczące się bądź mające się toczyć w przyszłości postępowanie spadkowe stanowią wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania, co niewątpliwie narusza dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 § 5 k.p.a. Powyższe uchybienie obliguje sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi i wnioski. W szczególności ustali status prawny spadków po A. S., J. C. oraz M. M. Dopiero wówczas, gdy wezwanie ich spadkobierców do udziału w postępowaniu nie będzie możliwe i nie wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., organ rozważy zasadność wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.