IV SA/Po 1305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Dnia [...] stycznia 2014 r. do Urzędu [...] wpłynął, złożony drogą elektroniczną, wniosek K. Z.. (dalej jako Wnioskodawca, Strona, Skarżący), zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika, o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] , w prawo własności nieruchomości. Wniosek został uzupełniony pismem z [...] lutego 2014 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent [...], wskazując na art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1b , art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej jako u.p.p.u.w.), działając jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej [...] w prawo własności, na rzecz Wnioskodawcy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na decyzję Wojewody Wielkopolskiego [powinno być: Wojewody [...] – uwaga Sądu] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...]. Przywołaną decyzją Wojewoda [...] orzekł, że grunty Skarbu Państwa – ww. działki nr [...] stały się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego [...] SA (dalej jako Spółka); budynek biurowy w którym wyłączone są lokale nr 1 i nr 2, budynek garażowy oraz inne urządzenia trwale z gruntem związane stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. własnością Spółki. Zgodnie z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 z późn. zm.), art. 40 ust. 4, art. 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), § 7-8 rozporządzenia z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 97 z późn. zm.) działki określone w przedmiotowej decyzji stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Spółki. Wnioskodawca nabył przedmiotową nieruchomość w dniu [...] grudnia 2013 r., od Spółki. Przepis art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. stwierdza, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.p.u.w. przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1-1a, oraz osobom fizycznym i prawnym będących następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 1 ust. 1b pkt 2 u.p.p.u.w. formułuje negatywną przesłankę przekształcenia wyłączając z tego zakresu nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach handlowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185 z późn. zm.). Przepisy ust. 1b art. 1 u.p.p.u.w. wyłączają z przekształcenia nie tylko spółki handlowe w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym, ale również nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym oraz Polskiemu Związkowi Działkowców. Wnioskodawca nie był użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu wejścia w życie przepisów u.p.p.u.w., toteż zgodnie z literalną wykładnią przepisu art. 1 ust. 1b pkt 2 u.p.p.u.w. możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona. W odwołaniu od opisanej decyzji pełnomocnik Wnioskodawcy wniosła o uchylenie decyzji, w całości. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2 u.p.p.u.w. poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest status poprzedniego użytkownika wieczystego, a nie status aktualnego użytkownika wieczystego. Nadto zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez przyjęcie, że Wnioskodawca nie ma prawa do żądania przekształcenia posiadanego użytkowania wieczystego w prawo własności. Uzasadniając odwołanie podniosła, że Wnioskodawca jest następcą prawnym podmiotu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., co jest wystarczające do złożenia wniosku o przekształcenie. Wnioskodawca nie jest natomiast podmiotem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 u.p.p.u.w., zatem nie jest właściwym adresatem normy zawartej w tym przepisie. Interpretacja ustawy przyjęta przez organ I instancji pomija wyraźnie wskazane przez ustawodawcę cele przeprowadzonej nowelizacji. Przepis art. 1 ust. 1b u.p.p.u.w., dodany do niej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110, dalej jako ustawa zmieniająca), zasadniczo odpowiada projektowi przedstawionemu drukiem sejmowym nr 4325 z 2011 r., zawierającym poselski projekt zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu tego projektu, dostępnym na stronie internetowej Sejmu, projektodawcy wskazali, że zmiana ma na celu rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego na wszystkich użytkowników wieczystych, też na osoby prawne, z zachowaniem pewnych wyłączeń, dotyczących Polskiego Związku Działkowców oraz państwowych i samorządowych osób prawnych. W odniesieniu do tej kategorii podmiotów podano w uzasadnieniu proponowanej zmiany, że prawo użytkowania umożliwia im realizację celów, ponadto zostały one już raz uwłaszczone, uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów będących w ich zarządzie i toczą się jeszcze takie postępowania uwłaszczeniowe, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego. Powołany fragment uzasadnienia projektu zmiany potwierdza, że przewidziane w art. 1 ust.1b pkt 1 i 2 u.p.p.u.w. wyłączenie ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy, jak to może sugerować brzmienie tego przepisu, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców, oraz nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym. Znaczenia nie ma zatem rodzaj nieruchomości, ale podmiot, w którego użytkowaniu nieruchomość pozostaje (obecnie). Pełnomocnik wskazała, że żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje następcy prawnemu osoby prawnej, będącej w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a na uprawnienie to nie ma niweczącego wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 u.p.p.u.w., poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz. Stanowisko to jest zdecydowanie dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/G1 993/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2013 r., II SA/Gd 496/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/G1 993/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., II SA/Kr 803/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., I SA/Wa 770/13 Nadto postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. IV CSK 103/11. Marginalnie pełnomocnik Wnioskodawcy zaznaczyła, że Starosta [...] w tożsamych sytuacjach dokonuje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że organ I instancji słusznie przyjął, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1b u.p.p.u.w., prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i poprawnie zastosował przepisy u.p.p.u.w. Poza sporem jest, że 13 października 2005 r. tj. w dacie wejścia w życie ustawy - u.p.p.u.w. Wnioskodawcy nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki była spółka prawa handlowego, w odniesieniu do której Skarb Państwa był podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Udział procentowy Skarbu Państwa w kapitale zakładowym Spółki wynosił [...]%. Jak natomiast wynika z art. 1 ust. 1b u.p.p.u.w. uprawnienie z art. 1, który przyznaje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przysługuje między innymi spółkom handlowym z dominującym udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten formułuje negatywną przesłankę przekształcenia wyłączając z tego zakresu w pkt 2 między innymi nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste spółkom handlowym w odniesieniu, do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Z., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Pełnomocnik powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu: 1) zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1b pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest status poprzedniego użytkownika wieczystego, a nie status aktualnego użytkownika wieczystego; 2) zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie ma prawa do żądania przekształcenia posiadanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nadto zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreśliła, że interpretacja przepisów zaprezentowana przez organy administracji prowadzi do absurdalnego wniosku, że jeżeli jeden z podmiotów wyłączonych przez art. 1 ust. 1b u.p.p.u.w. byłby w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym jakiejś nieruchomości, to taka nieruchomość już nigdy w przyszłości nie będzie mogła stać się własnością żadnego użytkownika wieczystego na podstawie przepisów u.p.p.u.w., choćby nawet wielokrotnie w międzyczasie zmieniał się jej użytkownik wieczysty. Oceniła, że celem ustawodawcy było poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w decyzja Wojewody Wielkopolskiego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości, w prawo własności. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Spór wynika z odmiennej oceny, czy w aktualnym stanie prawnym Skarżącemu przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w prawo własności w sytuacji, gdy poprzednik prawny był takiego roszczenia pozbawiony, z woli ustawodawcy (art. 1 ust. 1b pkt 2 u.p.p.u.w.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.p.u.w. przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Z kolei ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zatem zgodnie z art. 1 ust. 1b ww. ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r., II SA/Po 1324/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), że z art. 1 ust. 1b u.p.p.u.w. wynika, że aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej (tak, jak Skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła, musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 u.p.p.u.w. Wyłącznie w takim przypadku można uznać, że osoba taka jest następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego wywodzić prawo do przekształcenia. Na mocy art. 1 ust. 3 u.p.p.u.w. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ust. 3 nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Uzasadniając przywołany wyrok, WSA w Poznaniu wskazał nadto, że brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów, nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, aniżeli językowej (gramatycznej). Wykładnia rozszerzająca jest zatem w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia wynikającego z art. 1 ust. 1b ustawy. WSA podzielił w tym zakresie stanowisko przyjęte w nieprawomocnym wówczas wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/12 (dostępny na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Baza orzeczeń). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 939/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie. NSA stwierdził, że według ust. 1b art. 1 u.p.p.u.w., jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie – to roszczenie o przekształcenie nie przysługuje. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez na przykład państwową osobę prawną na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA podsumował, że nie może być tak, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy. Strona skarżąca odwołuje się do wykładni celowościowej przywoływanych przepisów. Sąd stwierdza jednak, że wykładnia zaprezentowana w skardze, a wcześniej w odwołaniu, prowadziłaby do niedozwolonej ingerencji w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie przepisów Konstytucji (art. 165). Pozbawiłoby bowiem te podmioty kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając do automatycznego akceptowania każdego wniosku o przekształcenie. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko przeciwne, dopuszczające możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez następcę prawnego; stanowisko zgodnie z którym należy rozdzielić następstwo prawne dotyczące wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, od uprawnienia następcy prawnego do przekształcenia w prawo własności o charakterze uniwersalnym i niezależnym od uprawnienia poprzednika prawnego (np. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2014 r., IV SA/Po 305/14 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela, z powodów wymienionych w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/12. W przepisach u.p.p.u.w. w sposób jednoznaczny określono kategorie podmiotów uprawnionych do prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca mógł przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle "silnym" prawem, że nie wymaga przekształcenia w prawo własności w określonych przypadkach. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.