II FSK 1922/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Katarzyna Wolna - Kubicka, Protokolant Katarzyna Pawłowska - Mazur, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1030/14 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. 1.1. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 1030/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. 1.2. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia 19 lipca 2013 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza P. z dnia 20 marca 2013 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego na postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem Burmistrza P. z dnia 20 marca 2013 r. na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej zwana: "u.p.e.a.") oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana: "K.p.a."), uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Organ wskazał, że obowiązek opłaty, na podstawie którego wystawione zostały tytuły wykonawcze, wynikał z art. 6a i art. 9b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej zwana: "u.c.p.g.") w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wystawienia oraz uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przejęcia przez Gminę P. obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych stałych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 10 marca 2010 r. nr 41, poz. 599, dalej zwana: "uchwała RM").Podstawa prawna wystawienia tytułów wykonawczych wymieniona była w poz. 29 tytułu i była nią u.c.p.g. oraz w poz. 72 "inna podstawa prawna egzekucji administracyjnej" tj. uchwała RM. Wniosek wierzyciela w poz. 82 tytułu wykonawczego podpisał Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej na podstawie upoważnienia Burmistrza P. z dnia 3 stycznia 2011 r. Stwierdzenie, że obowiązek był wymagalny oraz wskazanie rodzaju odsetek jakie miały być naliczone wymieniono w poz. 71 tytułu wykonawczego. W klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji było zamieszczone pouczenie o prawie zobowiązanego do złożenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Do tytułu wykonawczego dołączono kserokopię upomnienia wraz z kserokopią dowodu jego doręczenia w dniu 12 grudnia 2010 r. Postanowienie stało się ostateczne, gdyż zobowiązany nie wniósł na nie zażalenia. 1.3. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, zarzucając: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż mieszka on w K. i nie jest zameldowany pod adresem w C.; - brak podstawy prawnej do wystawienia tytułów wykonawczych i błędne wskazanie w poz. 29, że należność powstała z mocy prawa, podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego nie przewiduje; - rażące naruszenie prawa materialnego przez podpisanie wniosku w poz. 82 tytułu wykonawczego, zamiast wierzyciela, przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej, nie posiadającego do tej czynności legitymacji; - rażące naruszenia prawa procesowego, a to art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez niezamieszczenie w treści tytułu wykonawczego stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny, jak również przez niewskazanie rodzaju odsetek jakie mają być naliczone; - rażące naruszenie art. 21 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez niezamieszczenia w pouczeniu informacji do jakiego organu przysługuje zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; - rażące naruszenie art. 27 § 3 u.p.e.a. poprzez niedołączenie przez wierzyciela dowodu doręczenia upomnienia. 1.4. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza P. z dnia 20 marca 2013 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności, które następnie w wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 1394/13 zostało uchylono w wyniku stwierdzenia, że w składzie orzekającym, który wydał postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności, a następnie wydał – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – postanowienie utrzymujące je w mocy, orzekały dwie te same osoby, co stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a K.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. Następnie SKO dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy w nowym składzie i postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji oraz, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazano zaistnienia przesłanki a art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy stan faktyczny i prawny prowadzi do odmiennego wniosku; w szczególności brak było podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego i błędnie w poz. 29 tytułów wykonawczych wskazano, że należność powstała z mocy prawa, choć z ustawy o utrzymaniu czystości taki obowiązek nie wynika; - rażące naruszenie art. 268a K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w poz. 82 tytułu wykonawczego podpisała się uprawniona osoba; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 6a u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zarządzenie Burmistrza P. z dnia 27 marca 2008 r. zostało wydane zgodnie z prawem podczas, gdy jest ono nieważne, gdyż zostało wydane przez niewłaściwy organ, bez wyraźnej delegacji i z przekroczeniem kompetencji organu wykonawczego gminy. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 2.3. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że w odniesieniu do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje generalna zasada postępowań administracyjnych, a mianowicie zasada trwałości decyzji, które stały się ostateczne. Podstawą nieważności badanej w sprawie miało być wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, czyli przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uznano, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wierzyciela, w sposób prawidłowy ocenił, że do wydania tego orzeczenia nie doszło z naruszeniem prawa, a tym bardziej – z naruszeniem rażącym. W szczególności zasadnie w ocenie Sądu I instancji wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że tytuły wykonawcze zawierały poprawne określenie, że obowiązek świadczenia wynikał wprost z przepisów prawa (ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z uchwały organu stanowiącego gminy) i nie podlegał ustaleniu bądź określeniu w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowo również wskazano, że ustawa nakłada obowiązek ponoszenia opłat na właściciela nieruchomości, a nie na osoby zameldowane. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że podstawę zaskarżonego tytułu wykonawczego stanowiło zarządzenie Burmistrza P. z dnia 27 marca 2008 r., którego nieważność orzekł WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 887/12, WSA w Gliwicach wskazał, że argument ten nie mógł zmienić oceny legalności postanowienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż podstawę wystawienia tytułu stanowiła ustawa i uchwała organu stanowiącego gminy, a nie zarządzenie organu wykonawczego, a ponadto stwierdzenie nieważności wskazanego zarządzenia nie było powodem uchylenia poprzedniego postanowienia SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1394/13. Strona skarżąca powołała się na tę okoliczność w sposób niezgodny z treścią tego wyroku. W kwestii podpisu wierzyciela, wystawiającego tytuły wykonawcze, Sąd podzielił ocenę organu, że w tytule tym prawidłowo wskazano jako wierzyciela Burmistrza Gminy. Wniosek wierzyciela podpisał z upoważnienia burmistrza - Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej. Zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do kwestionowania, że upoważnienie do podpisania tytułu wykonawczego może być udzielone przez organ w oparciu o art. 268a K.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. 3.1. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości i wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia SKO w Bielsku-Białej z dnia 14 lipca 2014 r., ewentualnie uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA w Gliwicach obowiązku rozpoznania skargi na postanowienie SKO w Bielsku-Białej z dnia 14 lipca 2014 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie zarzutu prawnomaterialnego zawartego w skardze - art. 6a u.c.p.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że zarządzenie Burmistrza P. z dnia 27 marca 2008 r. zostało wydane zgodnie z ustawą i podpisane przez uprawnioną osobę, podczas gdy przedmiotowe zarządzenie jest nieważne, zostało wydane przez niewłaściwy organ, bez wyraźnej delegacji i z przekroczeniem kompetencji organu wykonawczego gminy, co skutkowało oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. 3.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić w niniejszej sprawie uwagami dotyczącymi charakteru i istoty zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz instytucji stwierdzania nieważności w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są powszechnie uznawane za szczególny środek zaskarżania charakterystyczny tylko i wyłącznie dla postępowania egzekucyjnego w administracji. Wykazują one wiele odrębności w stosunku do innych środków zaskarżenia, takich jak odwołania i zażalenia. Szczegółowa i wyczerpująca regulacja zawarta w art. 27 § 1 pkt 9, art. 33, art.34 i art. 35 u.p.e.a. powoduje, że nie można ich przyrównać i stosować do nich na podstawie art. 18 u.p.e.a. przepisów dotyczących zażaleń lub odwołań. Należy także podkreślić brak dewolutywności tego środka zaskarżenia, który rozpatrywany jest przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie po zasięgnięciu w określonych przypadkach stanowiska wierzyciela. Te szczególne unormowania powodują, że zarzuty są środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Zarzuty nie stanowią środka prawnego, który byłby w każdym czasie alternatywny lub konkurencyjny dla innych instytucji możliwych do wdrożenia po upływie terminu z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Upływ siedmiodniowego terminu powoduje również niemożność uzupełnienia przez zobowiązanego zarzutów złożonych w terminie, jak i powołania ich nowych podstaw. Także podniesienie zarzutu dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym czyni go spóźnionym (por. red. J. Niczyporuk, System egzekucji administracyjnej, C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 508 i n.; t.1 i 2 do art. 33 w D.Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2004, str.311-313 i powołane w tych publikacjach orzecznictwo). Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia należy do trybów nadzwyczajnych i możliwe jest jedynie na podstawie enumeratywnie wymienionych podstaw oraz w ściśle określonej formie postępowania. W postępowaniu, które ma na celu stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia organ nie rozpoznaje merytorycznie rozstrzygniętej wcześniej sprawy administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w tzw. postępowaniu zwykłym, czyli rozpoznawczym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja lub postanowienie zostały dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, publ. LEX nr 1655816). 4.3. Ramy zatem postępowania przed organem administracji zostały zakreślone wpierw przez założone zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, a następnie poprzez wniosek strony z dnia 23 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia (wadliwie nazwanego decyzją) Burmistrza P. z dnia 20 marca 2013 r. w przedmiocie zarzutów. Prócz wskazania rażącego naruszenia prawa materialnego we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono również zarzut braku podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego i błędne wskazanie w tytułach wykonawczych podstawy prawnej, którą nie mogła być w ocenie zobowiązanego u.c.p.g., a konkretnie jej art. 6a. Ani w zarzutach, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazano, aby rażące naruszenie prawa lub brak podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku wynikał z nieważności zarządzenia Burmistrza P. z dnia 27 marca 2008 r. Wobec tego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tak przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i w kasacyjnym, brak było w ogóle podstaw do roztrząsania okoliczności związanych z tak określoną podstawą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro nie były one przedmiotem postanowienia uznającego zarzuty za nieuzasadnione, jak również nie zostały ujęte we wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązek świadczenia podany w poszczególnych pozycjach tytułów wykonawczych wynikał z mocy prawa (czyli zgodnie z postanowieniem wierzyciela z 20 marca 2013 r. z art. 6a u.c.p.g.) i uchwały RM, a nie z zarządzenia Burmistrza P. z dnia 27 marca 2008 r. Przekraczało zatem ramy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności badanie braku wskazania "rzeczywistej" podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o zarządzenie Burmistrza P. z 27 marca 2008 r., skoro nie zostało to podniesione w złożonych zarzutach. 4.4. Wobec tego Sąd I instancji nie miał podstaw orzekając w granicach sprawy zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia faktu związanego ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia Burmistrza P. z dnia 27 marca 2008 r. o nr [...], na mocy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 887/12. Wyrażenie ustawowe o rozstrzyganiu "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim orzeczeń, czy aktów administracyjnych (por. analogicznie wyroki: NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2572/95, publ. Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36; NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 284/15, publ. LEX nr 2269950). Raz jeszcze należy podkreślić odrębność i specyfikę sprawy związanej z rozpatrywaniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym od postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za bezzasadny. 4.5. Działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.