II OSK 1650/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Małgorzata Miron (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1733/14 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1733/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Powiatu [...] stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...] Starosta Żywiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], na podstawie art. 37, art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) udzielił Powiatowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do rowu K., w miejscowości S., wód opadowych i roztopowych spływających z odcinków drogi powiatowej nr [...]. Odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 128 ust. 1 pkt 4, art. 127 ust. 7, art. 131 ust. 2 pkt 3, art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Żywieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym przewidziano odprowadzenie wód opadowych i roztopowych wylotami W1-W3 do rowu K. Jednakże z operatu wodnoprawnego, zwłaszcza rysunku nr 1 oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wody odprowadzane są do innych rowów, a dopiero następnie do rowu K. (wylotami W1 i W3). Zatem, błędnie zostało określone miejsce wprowadzania ścieków i ich odbiornik. Wobec powyższego, należy precyzyjnie określić miejsce wprowadzania ścieków, charakter urządzenia, będącego odbiornikiem ścieków oraz prawo własności urządzeń. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne do wniosku dołącza się opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. W przedmiotowej sprawie, dokument ten stanowi część operatu wodnoprawnego, co jest nieprawidłowe. Nie przedstawiono również jednoznacznie zasięgu oddziaływania korzystania z wód naniesionego na mapie sytuacyjno - wysokościowej, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dodatkowo z uwagi na niewłaściwe określenie odbiorników ścieków brakuje ich zasadniczych przekrojów, co narusza art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie organ I instancji winien również rozpatrzyć wniosek o partycypację w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń, zgodnie z pismem RZGW w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...]. W myśl bowiem z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Powiat [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1733/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], Starosta Żywiecki udzielił Powiatowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do rowu K., w miejscowości S., wód opadowych i roztopowych spływających z odcinków drogi powiatowej nr [...]. Decyzje organu pierwszej instancji otrzymali w myśl rozdzielnika: pełnomocnik wnioskodawcy Urząd Gminy S. (do publikacji), Małopolskie Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Sąd podkreślił, że z przepisów kompetencyjnych wynika, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest właściwym w sprawach gospodarowania wodami, organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne). Pełni on funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie. Wydając pozwolenia wodnoprawne starostowie wykonują zadania z zakresu administracji rządowej. W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu pierwszej instancji doręczone zostały także Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie. Doręczenie tych dokumentów jednakże samo w sobie nie mogło Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nadać statusu strony postępowania administracyjnego, niezależnie od brzmienia art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Ustawa Prawo wodne dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji przez starostę, przewiduje zupełnie inną rolę, tj. rolę organu odwoławczego. Regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego, zgodnie z art. 92 ust. 5 Prawa wodnego dyrektor wykonuje swoje zadania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nie był więc stroną postępowania administracyjnego, nie mógł zatem skutecznie zaskarżyć odwołaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tymczasem odwołanie wniesione przez tenże organ zostało przyjęte i rozpoznane właśnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że odwołanie i decyzja wydana w drugiej instancji podpisane zostały przez różne osoby, albowiem mogły one działać tylko jako upoważnione przez Dyrektora i w jego imieniu. Tak więc w sprawie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wniesione przez organ drugiej instancji, rozpoznał merytorycznie organ drugiej instancji. W ocenie Sądu sytuację tę należało zakwalifikować jako rażąco naruszającą przepis art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego i wydanie jednej z przewidzianych w art.138 k.p.a. decyzji w istocie z urzędu. Organ odwoławczy może uruchomić swe kompetencje tylko i wyłącznie na skutek wniesionego przez stronę odwołania, które to role nie mogą łączyć się ani zmieniać się w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania podjął w istocie z urzędu, bo tak należy traktować rozpoznanie "własnego" odwołania. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2015 r. wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego wynik (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku Sądu w odniesieniu do stwierdzonej kwalifikowanej wady zaskarżonej do Sądu decyzji organu w sytuacji niewątpliwego brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony państwowej jednostki organizacyjnej jakim jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, posiadania przez tę jednostkę przymiotu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 b Prawa wodnego oraz art. 29 k.p.a. w zw. z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego oraz pominięcie dokonania oceny legalności związanej z nimi decyzji organu I instancji w zakresie odpowiadania tej decyzji prawu, jako nie spełniających wymogów dostatecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia: 2) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 29, art. 40 § 1, art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 127 ust. 7 i 7b jak i art. 217 ust. 1 Prawa wodnego w oparciu o błędne ustalenie jak i przyjęcie, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie z naruszeniem tych przepisów postępowania, a w szczególności poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało przez organ II instancji, a nie państwową jednostkę organizacyjną jaką jest regionalny zarząd gospodarki wodnej, tj. w sposób uzasadniający stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji organu II instancji; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie przez Sąd, iż w sprawie objętej skargą znajduje zastosowanie art. 33 § 1 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 217 ust.1 Prawa wodnego co skutkowało uchyleniem się przez Sąd od dokonania oceny legalności i prawidłowości decyzji organu I instancji; II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 16, art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 127 ust. 7 i 7b jak i art. 92 ust. 4 i 5 oraz art. 217 ust. 1 Prawa wodnego poprzez pominięcie oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu szczególnego podziału zadań i kompetencji określonych odrębną regulacją prawną jaką jest ustawa Prawo wodne oraz nieuznanie za stronę postępowania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie prawa w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy takiego naruszenia nie było, co skutkuje zarzutem nieoddalenia skargi, tj. niezastosowania w w/w sprawie art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie posiadał w niniejszej sprawie status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji czy uprawniony był do złożenia odwołania od decyzji Starosty Żywieckiego. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak wynika z treści art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stronami pozwolenia wodnoprawnego są (m.in.): wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Ustawa Prawo wodne wskazuje także podmioty, które wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód, urządzeń wodnych oraz nieruchomości pod wodami. Przedmiotem decyzji Starosty Żywieckiego będącej przedmiotem odwołania jest pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych spływających z drogi powiatowej do rowu K. w miejscowości S. Jak wynika z operatu wodnoprawnego dołączonego do akt postępowania rów K. należy do urządzeń "kompleksu odwodnieniowego L.". Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż uprawnienia właścicielskie w stosunku do tego urządzenia wodnego wykonuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. A zatem skoro ustawodawca wymienił w art. 127 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo wodne jako stronę postępowania m.in. właściciela istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, to nie można odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie posiada w tym postępowaniu przymiot strony. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, iż art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne taki przymiot przyznaje temu podmiotowi. Sąd uznał jedynie, że skoro ustawa wprost stanowi, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, to nie może jednocześnie realizować uprawnień właścicielskich w sferze dominium. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Analiza przepisów ustawy Prawo wodne wskazuje, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których niektóre podmioty będą występowały w podwójnych rolach: jako strona postępowania w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy, realizując uprawnienia w sferze dominium oraz jako organ administracji, realizując uprawnienia w sferze imperium. W takich sytuacjach zdaniem ustawodawcy podmiot ten jest wyłączony z mocy ustawy od prowadzenia postępowania. Taką sytuację ustawodawca przewidział w art. 127 ust. 7b wskazując, że dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą. Tym samym ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, w których ww. podmioty mogą realizować swoje uprawnienia tylko w jednej roli - w sferze imperium. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1210/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd wskazał m.in., że "jest to jeden ze szczególnych przypadków w polskim prawie administracyjnym, w którym organ administracji publicznej jednocześnie wykonuje funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie wykonywane we własnym imieniu lub w imieniu Skarbu Państwa) oraz funkcje administracyjne (w zakresie imperium). W podobnej sytuacji wielokrotnie znajdują się gminy czy powiaty jako jednostki samorządu terytorialnego, które posiadają określoną własność stanowiącą źródło ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie ich organy wydają w tych postępowaniach decyzje administracyjne, ponieważ zostały do tego powołane na podstawie stosowanych norm kompetencyjnych. Nie oznacza to jednak, że w każdym takim przypadku organy podlegają wyłączeniu, ponieważ tego rodzaju połączenie wykonywania funkcji w zakresie imperium i dominium wynika z woli ustawodawcy. Trudno zakładać, że organowi powierza się ochronę własności, w którą go wyposażono (w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa), a jednocześnie pozbawia się go możliwości dochodzenia ochrony prawnej tej własności". W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że sam ustawodawca zdecydował, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu. Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i art. 127 ust. 4 i 7, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 3 i 4 ustawy Prawo wodne. Nie można bowiem przyjąć, iż w okolicznościach tej sprawy Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nie posiadał prawa złożenia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy jest właścicielem urządzenia wodnoprawnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód jak i działając w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu będącego reprezentantem Skarbu Państwa, któremu przysługuje prawo własności śródlądowych wód powierzchniowych, którymi są między innymi cieki naturalne. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że nawet gdyby uznać rację Sądu pierwszej instancji co do tego, że Dyrektor Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie może występować w niniejszej sprawie w podwójnej roli, to należałoby przyjąć, że podlega on wyłączeniu w oparciu o art. 25 § 1 i art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. Taka sytuacja nie uprawniałaby natomiast Sądu do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej prowadzące do zakwestionowania przyjętego przez Sąd wojewódzki stanowiska, że odwołującemu się podmiotowi nie przysługuje przymiot strony, należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie skargę Powiatu [...] Sąd ten oceni, czy zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie stwierdzić należy, że nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd wojewódzki naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami prawa niż statuującymi legitymację procesową odwołującego się. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że stwierdzając zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd zwolniony jest od oceny pozostałych wad decyzji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zaistniały szczególne okoliczności, o których stanowi art. 207 § 2 p.p.s.a.