II OSK 1210/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1408/13 w sprawie ze skargi S.F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.F. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. w N. wystąpił do Starosty Nowotarskiego o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J.S. na pobór wody z potoku Czarny Dunajec dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Pozwolenie zostało udzielone decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1990 r. i zmienione decyzjami Wojewody Nowosądeckiego z [...] kwietnia 1991 r. i z [...] lipca 1995 r. Związek wyjaśnił, że decyzja wygasła wobec upływu 20-letniego terminu, zgodnie z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm. – dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz, że wnioskowana rozbiórka progu z desek ułatwi migrację gatunków ryb objętych ścisłą ochroną gatunkową i usunie przynajmniej częściowo negatywne skutki środowiskowe wynikające z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Starosta Nowotarski odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1990 r. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji podał brak możliwości ustalenia dokładnej daty, w której decyzja z [...] czerwca 1990 r. stała się ostateczna. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. w N. oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty Nowotarskiego z [...] grudnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę decyzji wskazał między innymi art. 135, art. 138 ust. 2 i art. 139 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2012 r., poz. 145 ze zm.) w związku z art. 11 ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Starosta Nowotarski wszczął postępowanie, zawiadamiając strony pismem z 20 stycznia 2011 r., a następnie przeprowadził obszerną korespondencję z Wojewodą Małopolskim, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz Zarządem Zlewni Górnego Dunajca w Nowym Targu. Następne 28 grudnia 2011 r. organ przeprowadził rozprawę wodnoprawną, a 28 marca 2013 r. przesłuchał świadka. Do akt sprawy załączono też protokół z kontroli realizacji ustaleń wydanego pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 1990 r., przeprowadzonej przez Starostę Nowotarskiego 21 października 2009 r. Wszystkie te działania nie pozwoliły na ustalenie dokładnego dnia (daty), w którym decyzja Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1990 r. stała się ostateczna. Ponadto organ odwoławczy wyjaśniła, że J.Z. pismem z 12 lutego 2013 r., przesłał do organu plik dokumentów z prośbą o dołączenie do akt sprawy. Przesłane dokumenty dotyczą prowadzonego przez Wojewodę Nowosądeckiego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 1990 r., zakończonego decyzją z [...] lipca 1995 r., zmieniającą pkt III decyzji, odnoszący się do wykonania ujęcia, doprowadzenia i odprowadzenia wody. Organ odwoławczy przedstawił ponadto złożone w toku postępowania wnioski skarżącego o wyłączenie organów oraz ich pracowników. Wnioski te nie zostały uwzględnione. Organ odwoławczy podał, że w punkcie II decyzji z [...] czerwca 1990 r. ustalony został czas na jaki udzielono pozwolenie - do 31 grudnia 2040 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 11 ustawy zmieniającej ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) czas obowiązywania obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, dostosowując go do wymogów obecnie obowiązującego art. 127 ust. 2 Prawa wodnego. Do pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 1990 r. na szczególne korzystanie z wód, wydanego na ponad 50 lat, zastosowanie ma więc art. 11 ustawy zmieniającej, co oznacza, że pozwolenie wygasło z mocy samego prawa po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzja Wojewody Nowosądeckiego stała się ostateczna. Na podstawie wszystkich dokumentów, w tym archiwalnych nie można ustalić dokładnej daty, w której omawiana decyzja stała się ostateczna. Decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] kwietnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. w obowiązującym wówczas brzmieniu. Oznacza to, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. była z całą pewnością ostateczna przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a więc przed [...] kwietnia 1991 r., a to oznacza, że po upływie 20 lat od [ kwietnia 1991 r. można orzec o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego musi być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W związku z powyższym postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia obowiązku rozbiórki progu piętrzącego wodę należy przeprowadzić ponownie, mając na uwadze zbadanie całości zagadnienia, w tym zebranie informacji niezbędnych do podjęcia stosownych ustaleń w oparciu o przepisy art. 139 Prawa wodnego. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów (art. 10 §1 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należało też zweryfikować ustalony krąg stron, ponieważ Zarząd Zlewni Górnego Dunajca, będący jednostką terenową Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, nie jest stroną postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. musiała mieć charakter decyzji ostatecznej najpóźniej [...] kwietnia 1991 r., o czym świadczy wydanie następnie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, takie założenie jest wykładnią na korzyść strony. Wobec podmiotu uprawnionego moment stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został odsunięty w czasie do maksymalnie korzystnego terminu. W ocenie Sądu I instancji, znaczenie dla rozstrzygnięcia ma również ustalenie kręgu stron postępowania. Strony postępowania należy ustalać nie na podstawie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, ale w oparciu o art. 28 k.p.a. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do kwestii interesu prawnego poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu przed organami administracji. Sąd I instancji odniósł się także do złożonego przez skarżącego wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Sąd I instancji wyjaśnił, ze art. 4 ust. 4a Prawa wodnego zawiera normę prawną określającą kompetencje i zgodnie z nią organem rozpoznającym odwołania od decyzji starosty rozstrzygającego o sprawach z zakresu Prawa wodnego objętych zadaniami administracji rządowej oraz pozwolenia wodnoprawnego – jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Ponadto stroną postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego reprezentuje w tej sprawie pełnomocnik będący zastępcą Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Tym samym, jak podnosi to skarżący, skoro przełożony organu odwoławczego wnosi odwołanie, to trudno uznać, że organ odwoławczy pozostanie obiektywny w załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wskazał, na czym miałaby polegać niezgodność art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z podanymi wzorcami zasad konstytucyjnych. Oparcie decyzji na podstawie art. 4 ust. 4a Prawa wodnego nie jest działaniem z przekroczeniem granic prawa lub bez podstawy prawnej. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wskazuje na nieprawidłowość, podziału kompetencji na gruncie prawa administracyjnego w ten sposób, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a-e Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, czyli realizuje wykonuje więc funkcje właścicielskie Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony kompetencje administracyjne przekazał ustawodawca dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej i w związku z tym może zaistnieć sytuacja, w której Prezes Krajowego Zarządu wykonujący funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie Skarbu Państwa) wniesie odwołanie do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wykonującego funkcje administracyjne (w zakresie imperium). Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia podziału kompetencji na poszczególne organy administracji publicznej nie została uznana za odrębny wzorzec regulacji konstytucyjnej. Jest to domena ustawodawcy, który może w szerokim zakresie tworzyć administrację publiczną i wyposażać ją w różnorodne zadania. Ustawodawca zdecydował, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, także uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor regionalnego zarządu realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (w zakresie utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienia funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym – art. 92 ust. 4 Prawa wodnego). W ocenie Sądu I instancji, powierzenie Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich i zarazem dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej uprawnień administracyjnych nie narusza wzorców konstytucyjnych prawidłowej regulacji normatywnej ani też praw innych osób. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację art. 11 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, polegającą na braku dokonania wykładni językowej treści tego przepisu i posłużenie się niedopuszczalną, niekorzystną dla skarżącego wykładnią rozszerzającą skutkującą przyjęciem początkowej daty liczenia upływu 20-letniego terminu od dnia innego niż dzień w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu postępowania, przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wada ta polega na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu postępowania przez niezastosowanie "art. 145 § 1 pkt 1 ust. b)" p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący podtrzymał wniosek sformułowany w piśmie z 27 stycznia 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczący przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego zgodności art. 4 ust. 4a ustawy Prawo wodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z art. 2 i 7 Konstytucji. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpatrzenie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej wymaga rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, konieczne jest rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację art. 11 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, przez przyjęcie początkowej daty liczenia upływu 20-letniego terminu od dnia innego niż dzień w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 (a więc zmienianej ustawy Prawo wodne), wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W niniejszej sprawie jednoznaczne ustalenie daty ostateczności decyzji okazało się niemożliwe, choć nie budzi wątpliwości organu jak i stron postępowania, że decyzja stała się ostateczna. Wynika to z tego, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z [...] czerwca 1990 r. została zmieniona decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] kwietnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Oznacza to, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. była z całą pewnością ostateczna przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a więc przed [...] kwietnia 1991 r., a to oznacza, że po upływie 20 lat od [...] kwietnia 1991 r. można orzec o stwierdzeniu wygaśnięcia powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Organy trafnie więc przyjęły, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. była ostateczna, a przyznane na jej podstawie pozwolenie wodnoprawne podlegało wygaśnięciu. Jednocześnie trafnie organy przyjęły najbardziej korzystną dla strony datę początku biegu terminu, o którym stanowi art. 11 ustawy zmieniającej. Literalna wykładnia przyjęta przez skarżącego, z której wynika, że art. 11 ustawy zmieniającej mógłby mieć zastosowanie tylko w przypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia daty ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, nawet w sytuacji, w której sama ostateczność decyzji w tym przedmiocie nie budzi najmniejszych wątpliwości, powodowałaby, że w niektórych przypadkach art. 11 ustawy zmieniającej byłby przepisem martwym i niemożliwym do zastosowania. Niewątpliwie celem tego przepisu było wcześniejsze wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym i w efekcie ujednolicenie statusu prawnego zarządzania zasobami wodnymi prowadzonego na podstawie tych pozwoleń. Stąd też początkowa data biegu terminu wynikającego z art. 11 ustawy zmieniającej przyjęta przez organy w niniejszej sprawie była prawidłowa, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut nieprawidłowej wykładni art. 11 ustawy zmieniającej nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Po drugie, skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wada ta polega na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu postępowania przez niezastosowanie "art. 145 § 1 pkt 1 ust. b)" p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 4 ust. 4a Prawa wodnego, odwołania od decyzji starostów realizujących zadania, o których mowa w ust. 4 tego przepisu, wnosi się do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. Jednocześnie stroną niniejszego postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego reprezentuje w tej sprawie pełnomocnik będący zastępcą Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, który na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a-e Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Jest to jeden ze szczególnych przypadków w polskim prawie administracyjnym, w którym organ administracji publicznej jednocześnie wykonuje funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie wykonywane we własnym imieniu lub w imieniu Skarbu Państwa) oraz funkcje administracyjne (w zakresie imperium). W podobnej sytuacji wielokrotnie znajdują się gminy czy powiaty jako jednostki samorządu terytorialnego, które posiadają określoną własność stanowiącą źródło ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie ich organy wydają w tych postępowaniach decyzje administracyjne, ponieważ zostały do tego powołane na podstawie stosowanych norm kompetencyjnych. Nie oznacza to jednak, że w każdym takim przypadku organy podlegają wyłączeniu, ponieważ tego rodzaju połączenie wykonywania funkcji w zakresie imperium i dominium wynika z woli ustawodawcy. Trudno zakładać, że organowi powierza się ochronę własności, w którą go wyposażono (w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa), a jednocześnie pozbawia się go możliwości dochodzenia ochrony prawnej tej własności. Stąd też zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podlegały uwzględnieniu, bowiem w sprawie brak było zarówno podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jak również do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje w całości wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko odnośnie wniosku skarżącego o braku podstaw prawnych do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego zgodności art. 4 ust. 4a ustawy Prawo wodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z art. 2 i 7 Konstytucji. Argumentacja podniesiona przez Sąd I instancji w tym zakresie jest prawidłowa i nie wymaga ponownego przytoczenia. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.