II SA/Kr 1408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. znak: [...] Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J. S. na pobór wody z potoku decyzją Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. znak: [...], zmienionego decyzjami Wojewody z dnia 29 kwietnia 1991 r., znak: [...] i z dnia 27 lipca 1995 r., znak: [...]. Jako uzasadnienie odmowy Starosta podał brak możliwości ustalenia dokładnej daty, tj. dnia, w którym decyzja Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. stała się ostateczna. Od powyższej decyzji Starosty odwołali się: Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. wnosząc o zmianę decyzji poprzez orzeczenie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz orzeczenie o rozbiórce drewnianego jazu klapowego (progu piętrzącego z desek) oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Okręg Polskiego Związku Wodnego w N. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieustalenie, że w sprawie upłynął 20-letni termin od kiedy decyzja z 1990 r. stała się ostateczna oraz naruszenie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię, że przepis ten wymaga podania na decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego dokładnej daty upływu 20-letniego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Odwołujący podniósł, że w niniejszym postępowaniu istotną przesłanką do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego jest upływ 20-letniego terminu, a nie ustalenie pierwszego dnia, z którym pozwolenie stało się ostateczne. Decyzja z dnia 19 czerwca 1990 r. była zmieniona decyzją z dnia 29 kwietnia 1991 r. w trybie art. 155 K.p.a., co oznacza, że decyzja zmieniana była ostateczna w dacie wydania decyzji zmieniającej, tj. w dniu 29 kwietnia 1991 r.. Dalej podniesiono, że żaden przepis nie wymaga aby w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie obowiązkowo podawać datę, z którą decyzja wygasła, a brak możliwości ustalenia takiej daty nie może prowadzić do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sytuacji kiedy wiadomo, że utraciło ważność z powodu upływu 20-letniego terminu. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podniósł w uzasadnieniu odwołania, że decyzja z dnia 19 czerwca 1990 r. była ostateczna w dniu 29 kwietnia 1991 r., ponieważ w tym dniu została wydana decyzja o zmianie pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 K.p.a. oraz że w dniu 20 grudnia 2012 r. upłynęło więcej niż 20 lat od daty zmiany pozwolenia, co oznacza, że pozwolenie z dnia 19 czerwca 1990 r. wygasło. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 20 sierpnia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 135, art. 138 ust. 2 i art. 139 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) oraz w związku z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087 z późn. zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdzono, co następuje: Powołując się na przepisy art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz art. 138 ust. 2 i art. 139 ustawy Prawo wodne Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N., zwrócił się do Starosty z wnioskiem z dnia 29 września 2010 r. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku [...] dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej, udzielonego J. S., decyzją Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. znak: [...], a także o nałożenie na właściciela Zakładu obowiązku rozebrania progu z desek, piętrzącego wodę do kanału MEW. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa decyzja wygasła wobec upływu 20-letniego terminu, zgodnie z art. 11 powołanej ustawy oraz, że wnioskowana rozbiórka progu z desek ułatwi migrację gatunków ryb objętych ścisłą ochroną gatunkową i usunie przynajmniej częściowo negatywne skutki środowiskowe wynikające z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Starostwo wszczęło postępowanie, zawiadamiając Strony pismem z dnia 20 stycznia 2011 r., a następnie przeprowadziło obszerną korespondencję z urzędami (Urzędem Wojewódzkim - Delegaturą w N., Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K., Zarządem Zlewni Górnego Dunajca w N.), przeprowadziło rozprawę wodnoprawną w dniu 28 grudnia 2011 r., przesłuchało świadka w dniu 28 marca 2013 r. Do akt sprawy załączono też protokół z kontroli realizacji ustaleń wydanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 czerwca 1990 r., przeprowadzonej przez Starostę w dniu 21 października 2009 r. Wszystkie te działania nie pozwoliły na ustalenie dokładnego dnia (daty), w którym decyzja Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. znak: [...] o wydaniu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. W tej sytuacji Starosta wydał cytowaną na wstępie decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że brak możliwości ustalenia dokładnej daty ostateczności decyzji Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Starosta stwierdził też, że nie można przyjąć domniemanego terminu, sugerowanego przez pełnomocnika wnioskodawcy M. C. w przypadku, gdy przepis ustawy wymaga terminu liczącego 20 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. J. Z. pismem z dnia 12 lutego 2013 r., przesłał do tutejszego organu plik dokumentów z prośbą o dołączenie do akt sprawy. Przesłane dokumenty dotyczą prowadzonego przez Urząd Wojewódzki w N. postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 czerwca 1990 r., zakończonego decyzją z dnia 27 lipca 1995 r., zmieniającą pkt III decyzji, odnoszący się do wykonania ujęcia, doprowadzenia i odprowadzenia wody. W dniu 1 marca 2013 r. wpłynął wniosek S. F. do Ministra Ochrony Środowiska, przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., o wyłączenie dyrektorów wszystkich Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej na terenie kraju oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od rozpoznawania sprawy w II instancji. Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do wyznaczenia organu właściwego do załatwiania sprawy, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. W związku z powyższym wniosek Pana F. o wyłączenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. został przesłany do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. stwierdził, że nie znalazł przesłanek dających podstawę do wyłączenia z przedmiotowego postępowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. i zwrócił przedmiotowe odwołania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do rozpatrzenia we własnym zakresie. Do organu wpłynął wniosek S. F. z dnia 19 lipca 2013 r. o wyłączenie J. S. jako Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od załatwienia przedmiotowych odwołań od decyzji Starosty z dnia 20 grudnia 2012 roku, znak: [...]. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że nie występują przesłanki do wyłączenia J. S. - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. W kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ podał, że z treści dokumentów wynika, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne na pobór wody z potoku [...] dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej (ujęcie w km 224+500) zostało udzielone J. S. decyzją Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r., znak: [...]. W punkcie II decyzji ustalony został czas na jaki udzielono pozwolenie, tj. do dnia 31 grudnia 2040 r. Zgodnie z obowiązującym przepisem art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, "pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne". Określony tym przepisem upływ 20 lat od daty ostateczności decyzji ustala więc z mocy samego prawa nowy (skrócony) czas obowiązywania takiego pozwolenia, dostosowując go do wymogów obecnie obowiązującego przepisu art. 127 ust. 2 Prawa wodnego: "Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat". W związku z powyższym do przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z 1990 r. na szczególne korzystanie z wód, wydanego na okres ponad 50 lat, ma zastosowanie powyższy przepis, zatem pozwolenie to wygasło z mocy samego prawa po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzja Wojewody o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna. Na podstawie wszystkich dokumentów, w tym archiwalnych nie można ustalić dokładnej daty czyli dnia, w którym omawiana decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody w dniu 29 kwietnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 155 K.p.a., którego brzmienie w dniu wydania decyzji było następujące: "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydal, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Organ wskazał, że z treści istniejących dokumentów nie wynika, aby było prowadzone jakiekolwiek postępowanie odwoławcze od tej decyzji. W związku z powyższym stwierdził, że decyzja z dnia 19 czerwca 1990 r. była z całą pewnością ostateczna przed dniem wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a., tj. przed dniem 29 kwietnia 1991 r., a to oznacza, że po upływie 20 lat od dnia 29 kwietnia 1991 r. można już bezsprzecznie orzec stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego tą decyzją. Zgodnie bowiem z przepisem art. 135 pkt 1 Prawa wodnego, "pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane ", a w myśl art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, "stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji". W omawianym przypadku czas obowiązywania pozwolenia został określony art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. w związku z nowelizacją przepisów Prawa wodnego. W związku z tym spełniona jest przesłanka dotycząca upływu okresu, na który przedmiotowe pozwolenie było wydane, zatem działając zgodnie z art. 138 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 3 Prawa wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego był uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Starosty o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego J. S. decyzją Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r., znak: [...], jest nieprawidłowa. Jak wykazano powyżej brak możliwości ustalenia dokładnej daty ostateczności decyzji Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. nie przesądza o tym, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasło. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego należy mieć na uwadze także przepisy art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Prawa wodnego. Orzeczenie w powyższym zakresie musi być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W związku z powyższym postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia obowiązku rozbiórki progu piętrzącego wodę należy przeprowadzić ponownie, mając na uwadze zbadanie całości zagadnienia, w tym zebranie informacji niezbędnych do podjęcia stosownych ustaleń w oparciu o przepisy art. 139 Prawa wodnego. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na uchybienia, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co wskazuje na uchybienie procesowe, a to art. 10 §1 K.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy też zweryfikować ustalony krąg stron - Zarząd Zlewni [...], będący jednostką terenową Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., nie jest stroną postępowania. W świetle powyższego organ II instancji stwierdza, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji. W związku z tym organ II instancji, działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji. Z powyższą decyzją nie zgodził się S. F. zaskarżając ją w ustawowym terminie, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130 poz. 1087) poprzez jego błędną wykładnię, naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 K.p.a. oraz art.138 ust. 1 Prawa wodnego w związku z art. 28 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący polemizuje ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. W szczególności wywodził, że z kodeksowej zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) wynika, że organ w procesie orzekania jest zobowiązany do ścisłego stosowania prawa. Z art. 11 noweli Prawa wodnego z 3 czerwca 2005 r wynika expresis verbis, że pozwolenia wodnoprawne wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było umocowanie organu do ustalenia, czy uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego wykorzystał już to uprawnienie przez dowolne 20 lat, to redakcja art. 11 noweli Prawa wodnego z 3 czerwca 2005 r miałaby inne brzmienie. Jest wolą ustawodawcy, aby początek terminu 20 lat rozpoczynał swój bieg w dniu kiedy decyzja stała się ostateczna, a zatem zadaniem organu jest określenie tego okresu: jego początku i końca. Skarżący zakwestionował także krąg stron postępowania. Poddał w wątpliwość legitymację Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz odmówił mu statusu strony w tym postępowaniu. Podał, że Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. nie był stroną postępowania wodnoprawnego. Powoła art. 127 ust. 7 pkt 6 prawa wodnego, z którego wynika, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest "uprawniony do rybactwa". Taka redakcja sprawia, że na potrzeby określenia stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego istnieje lex specialis dopuszczające do udziału uprawnionego do rybactwa. Jednak postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest postępowaniem odrębnym. Wykładnia systemowa nakazuje twierdzić, że krąg stron tego postępowania winien być ustalany na podstawie norm ogólnych, czyli art. 28 K.p.a., według którego stroną jest ten kto posiada interes prawny, rozumiany jako prawo rzeczowe - własność nieruchomości. Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. dzierżawi obwód wędkarski. W odpowiedzi na skargę Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie przytaczając ponownie tę samą argumentację co w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Organ podniósł, że samo wygaśnięcie uprawnienia z uwagi na upływ okresu obowiązywania pozwolenia, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym, niemniej, nie stanowi o tym, że uprawnienie wypływające z pozwolenia wodnoprawnego nadal trwa. Przeciwnie, przyjąć należy, że skutek jego wygaśnięcia nastąpił z mocy prawa i wymaga jedynie aktu deklaratoryjnego, eliminującego z obrotu prawnego decyzję, mocą której zostało pozwolenie udzielone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie istotnymi są dwa podstawowe zagadnienia. Po pierwsze wykładnia art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087), po drugie zaś określenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W tej kolejności zostaną oba zagadnienia rozważone. Zgodnie z powołanym artykułem 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087), zwanej dalej w skrócie "ustawą o zmianie Prawa wodnego", pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Artykuł 205 ust. 1 Prawa wodnego stanowi zaś, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli od dnia 1 stycznia 2002 r.); a wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Decyzją z dnia 19 czerwca 1990 r. J. S. otrzymał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody z potoku na potrzeby napędu Małej Elektrowni Wodnej. Pozwolenie to na szczególne korzystanie z wód nie dotyczyło więc celów rybackich, ale innego celu – napędzania małej elektrowni wodnej. W związku z tym organy prawidłowo uznały, że w tej sprawie zastosowanie winien mieć art. 11 ustawy o zmianie Prawa wodnego. Nie ulega także wątpliwości, że decyzja Wojewody z dnia 19 czerwca 1990 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego określiła czas obowiązywania tego pozwolenia na 31 grudnia 2040 r. Było to więc pozwolenie wydane przed datą 30 lipca 2005 r. (data wejścia w życie ustawy o zmianie Prawa wodnego) i na okres dłuższy niż 20 lat. W takiej sytuacji tak wydane pozwolenia wygasały po upływie 20 lat upływie 20 lat licząc od dnia, w którym decyzja z dnia 19 czerwca 1990 r. o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. pozwolenia wodnoprawnego uznał, że w związku z brakiem możliwości ustalenia dokładnego dnia, w którym to pozwolenie stało się ostateczne – nie ma możliwości stwierdzenia wygaśnięcia i tym samym odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia. Takie rozstrzygnięcie zostało uznane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. jako nietrafne i decyzja Starosty (organu I instancji) została uchylana, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Istotnie z akt sprawy nie wynika, w którym dniu decyzja Wojewody przyznająca w dniu 19 czerwca 1990 r. J. S. pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Nie oznacza to jednak, że takiej daty nie da się ustalić na podstawie innych okoliczności mających miejsce po wydaniu tego pozwolenia wodnoprawnego. Każda ostateczna decyzja administracyjna, do chwili uchylenia jej z obrotu prawnego, korzysta z domniemania jej prawidłowości (legalności). Ta podstawowa zasada postępowania administracyjnego ma zastosowanie w tej sprawie. Skoro decyzją z dnia 29 kwietnia 1991 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił decyzję z daty 19 czerwca 1990 r. w zakresie zwiększenia poboru wody dla potrzeb małej elektrowni wodnej, to znaczenie ma podstawa prawna wydania decyzji z daty 20 kwietnia 1991 r., czyli ówczesna treść art. 155 K.p.a. Przepis ten miał następująca treść: "decyzja ostateczna (pokreślenie Sądu), na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 [K.p.a.] stosuje się odpowiednio". Tym samym skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 29 kwietnia 1991 r. to należy domniemywać, że decyzja ta zmieniła ostateczną decyzję z daty 19 czerwca 1990 r. Tym samym słusznie przyjął organ II instancji, że najpóźniej w dniu 29 kwietnia 1991 r. decyzja z daty 19 czerwca 1990 r. musiała mieć charakter decyzji ostatecznej. Zapewne już wcześniej decyzja z 19 czerwca 1990 r. miała przymiot decyzji ostatecznej, trudno jest jednak wskazać wyraźną datę wcześniejsza (tj. pomiędzy dniem 19 czerwca 1990 r. a 29 kwietnia 1991 r.) jako datę uzyskania ostateczności pozwolenia wodnoprawnego z 19 czerwca 1990 r. Takie założenie jest w istocie wykładnią na korzyść strony. Oto bowiem wobec podmiotu uprawnionego z tego pozwolenia wodnoprawnego, moment stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został odsunięty w czasie do maksymalnie korzystnego terminu. Trafne są także rozważania organu II instancji co do wykładni art. 135 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji jest stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu okresu, na który było ono wydane. Upływ tego okresu – w związku z art. 11 ustawy o zmianie Prawa wodnego – został określony na 20 lat i ten okres w tej sprawie minął w dacie wydawania decyzji przez organy administracji. Prawidłowo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zastosował art. 138 ust. 2 Prawa wodnego wskazując, że w decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy w tym zakresie, to jest w szczególności co do zasygnalizowanego w zaskarżonej decyzji ewentualnego nałożenia obowiązku rozbiórki progu piętrzącego wodę, niezbędnym będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny stosowania prawa przez organ odwoławczy nie dopatrzył się także błędów w wykładni art. 139 Prawa wodnego. Art. 139 ust. 1 Prawa wodnego wyraźnie pozwala organowi stwierdzającemu wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na określenie obowiązków niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności polegającym na zobowiązaniu do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Druga z zasygnalizowanych istotnych kwestii w tej sprawie sprowadza się do oceny kręgu stron. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego są: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W ocenie Sądu w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego katalog kręgu stron należy ustalać nie na podstawie ww. art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, ale w oparciu o art. 28 K.p.a. Tym samym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 323/13, opub. w LEX nr 1340400). Organ odwoławczy trafnie uznał, że stroną jest S. F. (następca prawny podmiotu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne), W aktach sprawy znajduje się pismo J. Z. z dnia 5 października 2010 r., w którym wnosi on o uznanie go za stronę w tym postępowaniu argumentując to występowaniem okresowo zjawiska "zażwirowania" odcinak potoku, z którego pobiera on wodę dla swojej elektrowni wodnej. Przyczyną tego "zażwirowania" ma być piętrzenie wody do wysokości około 1 metra (akta administracyjne sprawy, karta nr 5). Tak opisana sytuacja wskazuje co najwyżej na interes faktyczny J. Z. do udziału w tym postępowaniu, a nie interes prawny tej osoby. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie, ale ten interes prawny lub obowiązek musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa. W związku z tym należy również – ponownie prowadzać postępowanie I instancyjne - ustalić, czy rzeczywiście J. Z. ma w tym postępowaniu interes prawny lub obowiązek, którego to postępowanie dotyczy. Jak wynika z oświadczenia S. F., jest on wraz z J. F. i T. S. współwłaścicielami małej elektrowni wodnej w P., do której woda z potoku [...] była doprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 19 czerwca 1990 r. Uznanie tych osób jako stron było jak najbardziej zasadne, tym niemniej w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego współwłasność tych osób. Okoliczność ta winna być udowodniona w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowo organy uznały za stronę Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych w potokach górskich i ich źródłach. Potok [...] jest właśnie takim potokiem górskim. Z akt sprawy nie wykona, na podstawie jakich okoliczności za strony została uznana Gmina [...] i Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N.. Przyjęcie tych podmiotów za strony bez jakiegokolwiek uzasadnienia przysługiwania im przymiotu strony, stanowi naruszenie prawa. Przymiotu strony nie posiadałby Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego z tego tylko tytułu, że jest on dzierżawcą obwodu wędkarskiego. Okoliczność ta winna być jednak wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania. Nawet jednak błędne przyjęcie katalogu stron, polegające na objęciu charakterem stron większej grupy podmiotów, w tej sprawie nie stanowi na tyle istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, aby miało ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z tych okoliczności w tej sprawie nie zachodzi. W szczególności odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione także przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i niezależnie od ewentualnego posiadania przymiotu strony przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. – organ odwoławczy zobowiązany był rozpoznać merytorycznie jeszcze raz sprawę na skutek niewątpliwie skutecznego wniesienia odwołania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 11 ustawy o zmianie Prawa wodnego. Okoliczność, że decyzji z dnia 16 czerwca 1990 r. została w dniu 16 lipca 2003 r. nadania klauzula prawomocności nie oznacza, że prawomocność ta miała miejsce dopiero od dnia 16 lipca 2003 r. Decyzja staje się ostateczna z chwilą, gdy nie służy od niej odwołanie lub po wniesieniu odwołania organ II instancji utrzymuje taką decyzję w mocy. Podnoszone argumenty dotyczące konieczności ustalenia daty, z chwilą której decyzja z dnia 16 czerwca 1990 r. stała się ostateczna, a w razie braku ustalenia tej daty – uniemożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie są zasadne. Niewątpliwie byłoby bardzo pożądane, aby organy administracji mogły taką datę w sposób nie budzący wątpliwości ustalić. Tym niemniej upływ okresu ponad 20 lat od daty jej wydania, a także upływ okresów przetrzymywania akt administracyjnych spowodował, że taką datę trudno jest ustalić. Tym niemniej nie budzi wątpliwości, że najpóźniej z dniem 29 kwietnia 1991 r. decyzja z dnia 16 czerwca 1990 r. miała charakter decyzji ostatecznej. Ustalenie tej właśnie daty pozwala na obliczenie upływu 20-letniego terminu. Rację ma skarżący podnosząc, że w razie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot, którego przymiot strony jest co najmniej wątpliwy, obowiązkiem organu winno być ustalenie, czy taki wniosek rzeczywiście pochodzi od strony. W tej sprawie także Sąd ma wątpliwość, czy Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w N. winien być stroną w tym postępowaniu. Tym niemniej stosownie do art. 138 ust. 1 Prawa wodnego stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, że tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego. W razie gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1010/06, opub. w LEX nr 423859). Odrębnego rozważenia wymaga wniosek skarżącego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Art. 4 ust. 4a Prawa wodnego zawiera normę prawną określającą kompetencje i zgodnie z nią organem rozpoznającym odwołania od decyzji starosty rozstrzygającego o sprawach z zakresu Prawa wodnego objętych zadaniami administracji rządowej oraz pozwolenia wodnoprawnego – jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Nadto, stroną postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego reprezentuje w tej sprawie pełnomocnik będący zastępcą Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Tym samym, jak podnosi to skarżący, skoro przełożony organu odwoławczego wnosi odwołanie, to trudno uznać, że organ odwoławczy pozostanie obiektywny w załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu ani skarżący nie wskazał, na czym miałaby polegać niezgodność art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z podanymi wzorcami zasad konstytucyjnych, ani Sąd takiej niezgodności nie dostrzega. Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oparcie działania na podstawie art. 4 ust. 4a Prawa wodnego nie jest działaniem z przekroczeniem granic prawa lub bez podstawy prawnej. Art. 2 Konstytucji RP zawiera zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego jest jedną z naczelnych zasad ustrojowych. W każdym jednak przypadku należy wyraźnie wskazać, dlaczego dane rozwiązanie ustawowe nie jest zgodne z tą zasadą. Zasada państwa prawnego może obejmować, między innymi, kwestie nieprawidłowego procesu legislacyjnego (tak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12, opub. w Lex nr 1316004), bądź zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6). Żadne z przytoczonych odniesień zasady demokratycznego państwa prawnego nie stanowią podstawy do kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W istocie skarżący wskazuje na nieprawidłowość, w jego ocenie, podziału kompetencji na gruncie prawa administracyjnego w ten sposób, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a-e Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Wykonuje więc funkcje właścicielskie Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony kompetencje administracyjne przekazał ustawodawca dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej i w związku z tym może zaistnieć sytuacja, w której Prezes Krajowego Zarządu wykonujący funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie Skarbu Państwa) wniesie odwołanie do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wykonującego funkcje administracyjne (w zakresie imperium). Kwestia podziału kompetencji na poszczególne organy administracji publicznej nie została uznana za odrębny wzorzec regulacji konstytucyjnej. Jest to domena ustawodawcy, który może w szerokim zakresie tworzyć administrację publiczną i wyposażać ją w różnorodne zadania. Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, a w szczególności w sprawach zarządzania wodami oraz korzystania z wód i jest on powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Krajowego Zarządu. Natomiast dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego), którego powołuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej. Także minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej, odwołuje dyrektora regionalnego zarządu (art. 93 ust. 1 Prawa wodnego). Sam ustawodawca zdecydował, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, także uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor regionalnego zarządu realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (w zakresie utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienia funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym – art. 92 ust. 4 Prawa wodnego). Tym samym okoliczność powierzenia Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich i zarazem dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej uprawnień administracyjnych nie narusza – w ocenie Sądu – wzorców konstytucyjnych prawidłowej regulacji normatywnej, ani też praw innych osób. Organy administracji w toku prowadzenia postępowania administracyjnego mają obowiązek rzetelnie ustalić stan faktyczny i dokonać prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa, bez odnoszenia się do okoliczności wskazującej na to, kto złożył wniosek lub wniósł odwołanie. Dopuszczalne są i takie sytuacje, w których ten sam organ administracyjny będzie wydawał akty administracyjne niejako we własnej sprawie, czego przykładem mógłby być art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego. Sama ustawa Prawo wodne zawiera inne jeszcze regulacje, które pozwalają np. wydawanie decyzji przez starostów lub marszałków województw, a jednocześnie marszałkowie województw wykonują uprawnienia właścicielskie wobec wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Rekapitulując Sąd uznał, że w tej sprawie nie zachodzą podstawy do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonania oceny zgodności z Konstytucją podniesionej przez skarżącego kwestii. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja o charakterze kasacyjnym zawiera co do istotny prawidłowe rozstrzygniecie, a ewentualne wątpliwości winny być przedmiotem postępowania przez organem I instancji. Stąd skarga podlega, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.