II OSK 1395/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1325/14 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1325/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na kasacyjną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej: PINB), na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) po raz drugi umorzył – wszczęte na żądanie E. M. z dnia 29 maja 2014 r. - postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie (pierwotna decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] umarzająca postępowanie uchylona została decyzją WWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...]). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż Z. D., poprzedni właściciel nieruchomości, w wyniku wezwania do udostępnienia dokumentów dotyczących budowy tego przyłącza, przedłożył kopie: decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2008r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami w Krotoszynie przy ul. [...] dz. nr [...] i [...], warunków technicznych z dnia 20 października 2008r. na wykonanie sieci wodociągowej, sieci sanitarnej do nieruchomości przy ul. Rolniczej w Krotoszynie dz. nr [...] - wydane przez Zarząd Wodociągów i Kanalizacji przy [...], inwentaryzacji przyłącza wodociągowego (dz. nr [...] w Krotoszynie) sporządzonej przez geodetę na kopii mapy zasadniczej i przyjętą 28 grudnia 2011 r. do państwowego zasobu geodezyjnego, faktury VAT [...] z dnia 9 stycznia 2012r. z PGKiM za odbiór techniczny przyłącza. PINB uzyskał także decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej dla budynku mieszkalnego w Krotoszynie na dz. nr [...],[...] oraz inwentaryzację sieci wodociągowej dla dz. nr [...],[...] przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 20 grudnia 2009 r. Ponadto 22 sierpnia 2014 r. Z. D. przedłożył kopię "planu sytuacyjnego z naniesionym przebiegiem trasy przyłącza wodociągowego" do dz. nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie, sporządzony na mapie z projektem podziału nieruchomości, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] oraz oświadczenie, że plan ten 12 sierpnia 2011 r. dostarczył do PGKiM w Krotoszynie. Mając na uwadze powyższą dokumentację, PINB uznał spełnienie przez poprzedniego właściciela nieruchomości i jednocześnie inwestora – Z. D., warunku określonego w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.), co skutkuje wyłączeniem wymogu dokonania zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego i wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Po rozpoznaniu odwołania E. M., która zakwestionowała, że został spełniony warunek określony w art. 29a ust. 1 P.b., WWINB decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy P.b., powtórnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w sprawie budowy przyłączy inwestor ma prawo wyboru dwóch alternatywnych procedur: na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, albo bez dokonania jakichkolwiek czynności przed tym organem. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2 P.b. inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1a tej ustawy, zobowiązany jest jednak spełnić wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Z kopii mapy z projektem podziału nieruchomości (zatwierdzonej decyzją z dnia [...] stycznia 2011r.) wynika, iż zlecenie na wykonanie mapy zostało złożone w 2010 r. oraz dotyczyło projektu podziału nieruchomości. Zatem mapa ta nie była kopią aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz kopią projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Krotoszyna z [...] stycznia 2011 r. Z oświadczenia inwestora wynika, że w dniu 12 sierpnia 2011 r. mapę tę wraz ze szkicem dostarczył do PGKiM w Krotoszynie, a nie do właściwego Starostwa (wydziału geodezji). Ponieważ inwestor innych dokumentów nie przedłożył, w ocenie WWINB brak jest dokumentu potwierdzającego wykonanie planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza, wykonanego przed jego realizacją zgodnie z obowiązującymi przepisami. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można zatem stwierdzić, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia inwestycji, jak i spełnił wymóg z art. 29a ust. 1 P.b. PINB nie sprawdził przy tym, w jakim celu Z. D. przekazał mapę z 2010 r. do PGKiM w Krotoszynie oraz czy przedmiotowe przyłącze zostało odebrane przez dysponenta sieci (w aktach sprawy znajduje się co prawda kopia faktury za odbiór techniczny przyłącza, niemniej jednak brak informacji, że jest to odbiór przyłącza znajdującego się na działce nr [...]). Ponownie prowadząc postępowanie PINB winien ustalić, czy taki plan sytuacyjny został wykonany, a jeżeli nie, to zastosować przepisy art. 49b P.b., odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W skardze E. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, art. 49b P.b. przez jego niezastosowanie i art. 136 K.p.a. przez jego ewentualne niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b., budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy (tj. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z alternatywnego trybu uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 i w tym celu sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić – w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować – wymogi przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. O tym, która z określonych w ustawie form (procedur) będzie miała zastosowanie, decyduje inwestor, jednak wybór ten – zgodnie z treścią art. 29a ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b. – jest możliwy jedynie na etapie poprzedzającym budowę przyłącza. Przyłącza, jako sieci uzbrojenia terenu podlegają też inwentaryzacji i ewidencji, a jej usytuowanie objęte zostało obowiązkiem uzgodnienia z właściwym starostą (art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.). W przypadku zaś, gdy inwestor, który nie korzystając z żadnego z przedstawionych powyżej trybów postępowania, dokonał budowy przyłącza samowolnie, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 49b P.b. odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie skorzystał z decyzji kasacyjnej, bowiem konieczne jest ustalenie, czy przyłącze wodociągowe do działki nr [...] wykonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z kopii mapy zatwierdzonej decyzją z dnia 11 stycznia 2011 r. wynika, iż zlecenie na jej wykonanie zostało złożone w 2010 r. i dotyczyło projektu podziału nieruchomości. Zatem dostarczona przez inwestora mapa nie była kopią aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prawidłowo również WWINB ocenił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty przedłożone przez inwestora Z. D. nie można stwierdzić, iż dokonał on skutecznego zgłoszenia projektowanego przyłącza wodociągowego, jak i że sporządził jego plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej. Ponadto PINB nie sprawdził, w jakim celu Z. D. przekazał mapę z 2010 r. do PGKiM w Krotoszynie (a nie do właściwego Starostwa - wydziału geodezji) oraz czy przedmiotowe przyłącze zostało odebrane przez dysponenta sieci. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii faktury za odbiór techniczny przyłącza nie wynika, że jest to odbiór przyłącza znajdującego się na działce nr [...]. O konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego świadczy również treść pisma inwestora z dnia 21 listopada 2014 r., jakie inwestor skierował do PINB w Krotoszynie już po wydaniu przez WWINB zaskarżonej decyzji i w którym oświadczył, że nie dokonał zgłoszenia budowy przyłącza, którego dokumentacja znajduje się w PINB. Na etapie postępowania odwoławczego takim oświadczeniem organy nie dysponowały, a ma ono podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Jeżeli zatem inwestor nie zgłosił budowy przyłącza, a plan sytuacyjny o jakim stanowi art. 29a ust. 1 ustawy P.b. nie został wykonany, PINB powinien zastosować przepisy art. 49b tej ustawy, odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W tym zakresie zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., w świetle których organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, w jakim zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. Dopiero ustalenie wskazanych kwestii pozwoli ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, czy też konieczne będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b P.b. Końcowo WSA wskazał, że o ile PINB wszczęte z urzędu postępowanie prowadził w sprawie legalizacji przyłącza, to w istocie miało ono charakter wyjaśniający. Uznając wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania, PINB nie uruchomił procedury legalizacyjnej określonej przepisami P.b., zatem wadliwe jest przyjęcie przez stronę skarżącą, że organ II instancji po stwierdzeniu, że przyłącze zrealizowane zostało w warunkach samowoli budowlanej, mógł wydać rozstrzygniecie, o jakim stanowi art. 49b tej ustawy. Takie procedowanie w sprawie naruszyłoby określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zatem również z tej przyczyny WWINB nie mógł wydać decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej E. M. zaskarżyła wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające w istocie na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 49b ustawy P.b. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 12 § 1 K.p.a. (traktowanym jak przepis prawa materialnego) polegające na ich niezastosowaniu oraz art. 138 § 2 K.p.a. (traktowanym jak przepis prawa materialnego) polegające na jego zastosowaniu; WWINB oraz WSA popełnił błąd subsumpcji niewłaściwie uznając, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 49b P.b. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. WSA także nietrafnie uznał, że organ odwoławczy nie mógł orzec co do istoty sprawy, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było całkowicie uzasadnione, 3. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 136 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w związku z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na niego niezastosowaniu; WSA w tej sprawie wadliwie ocenił, że prawidłowo został zastosowany w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. oraz że prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze w aspekcie art. 136 K.p.a., 4. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 K.p.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) polegające na jego błędnej wykładni, 5. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieodniesieniu się do zarzutu zawartego w pkt 4 skargi z dnia 5 listopada 2014 r., które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało, 6. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podkreślono, że WWINB a za nim WSA wadliwie uznał, że skoro w aktach sprawy brak jest dowodów zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego oraz sporządzenia zgodnie z przepisami planu sytuacyjnego, to nie ma dowodów na popełnienie samowoli budowlanej. Organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wzywając inwestora (poprzedniego właściciela nieruchomości) do udostępnienia dokumentów dotyczących budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] w Krotoszynie. Żaden z dostarczonych dokumentów nie potwierdzał, że roboty zostały wykonane legalnie. W tym zakresie na szczególną uwagę zasługują przekazane przez inwestora warunki techniczne na wykonanie sieci wodociągowej z dnia 20 października 2008 r., zawierające w pkt 8 dokładne pouczenie o obowiązkach związanych z budową przyłącza. Oznacza to, że inwestor doskonale wiedział, jakie czynności musi podjąć, aby przyłącze zostało wykonane legalnie. W tej sytuacji próba dotarcia przez WWINB i WSA do dokumentów nieistniejących jest działaniem irracjonalnym, co oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było całkowicie nieuzasadnione, a zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał na ocenę, że przyłącze zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. WSA nie wyjaśnił przy tym, jaki istotny wpływ na wynik sprawy ma ustalenie celu przekazania przez inwestora mapy z projektem podziału nieruchomości do PGKiM w Krotoszynie i czy przedmiotowe przyłącze zostało przez ten podmiot, jako dysponenta sieci, odebrane. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy – wbrew ocenie Sądu I instancji – nie czynią zadość treści art. 138 § 2 K.p.a.; WWINB w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wykazał powodów, dla których nie było możliwe przeprowadzenie w powyższym zakresie postępowania uzupełniającego przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. WSA mylnie rozumuje twierdząc, że WWINB wydając decyzję merytoryczną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszyłby zasadę dwuinstancyjności; organ II instancji po stwierdzeniu realizacji przyłącza w warunkach samowoli budowlanej mógł orzec co do istoty sprawy, tj. wydać rozstrzygnięcie, o jakim stanowi art. 49b P.b. Gdyby WWINB skorzystał z uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., nie zastosowałby art. 138 § 2 tej ustawy i nie doszłoby do rozstrzygnięcia, z którego skarżąca nie jest zadowolona. W sprawie bez wątpienia doszło zatem do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 P.p.s.a., zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji WWINB, czyli zastosowania art. 145 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Uwzględniając treść sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Według skargi kasacyjnej, poprzez brak odniesienia się przez WSA do zarzutu zawartego w pkt 4 skargi z dnia 5 listopada 2014 r. wskazującego na naruszenie art. 136 k.p.a. doszło do naruszenia tego przepisu, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało. Art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku i stanowi ustawowy wzorzec uzasadnienia. Naruszenie tego wzorca może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w szczególności nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie spełnia wszystkie wymagania określone tym przepisem i pozwala, o czym niżej, na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czyni nieusprawiedliwionym. Dodać też należy, że lektura całego uzasadnienia, mimo braku odniesienia się przez WSA wprost do art. 136 k.p.a. wyjaśnia, dlaczego procedowanie w trybie tego przepisu przez organ odwoławczy nie było możliwe. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego przywołujące szereg przepisów, które miały zostać naruszone, przy uwzględnieniu przytoczonej w uzasadnieniu argumentacji, sprowadzają się do postawienia tezy, że organ odwoławczy niezasadnie podjął decyzję kasacyjną, a WSA wadliwie stanowisko to zaakceptował. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody pozwalając na ustalenie, że przedmiotowy przyłącz zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Zatem uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy zastosowaniu przez organ II instancji art. 136 k.p.a., dawało podstawę WWINB do merytorycznego rozpoznania odwołania, przy zastosowaniu art. 49b P.b. [pic] Poza sporem pozostaje, że postępowanie zainicjowane zostało przez skarżącą kasacyjnie, która domagała się od organu sprawdzenia legalności przyłącza wodociągowego do działki nr [...] (vide: wniosek k. 3 akt adm.). Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. PINB wszczął postępowanie "w sprawie legalności budowy przyłącza" (k. 6 akt j.w.) i po jego przeprowadzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., umorzył postępowanie. Na skutek odwołania wnioskodawczyni, WWIB uchylił zaskarżane rozstrzygnięcie wskazując, że PINB winien ustalić, czy plan sytuacyjny przyłącza został wykonany a jeśli nie, to winien zastosować tryb z art. 49b P.b. Rozpoznając ponownie sprawę PINB po raz wtóry w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Trafnie WSA naprowadził, że umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem sporu. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość świadczy o tym, że brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznaczało to, że kwestia legalności przyłącza wodociągowego, ze względu na brak naruszenia prawa, nie wymagała ingerencji organu nadzoru budowlanego. Innymi słowy, wykonanie przyłącza nastąpiło zgodnie z prawem. Rozpoznając odwołanie od takiej decyzji WWINB nie podzielił stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast wytyczne, jakie w rozstrzygnięciu kasacyjnym zostały zawarte nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że po ich zrealizowaniu przez organ I instancji, sprawa administracyjna zostanie prawidłowo rozpoznana: albo umorzeniem postępowania, które prowadzone było pod kątem legalności przyłącza, albo poprzez wdrożenie procedury przewidzianej przepisem art. 49b P.b. W takim stanie sprawy WSA zasadnie skargę oddalił nie dopatrując się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku bowiem poczynienia ustaleń, że przedmiotowy przyłącz stanowi samowolę budowlaną, organ I instancji zobligowany będzie wdrożyć procedurę legalizacyjną przewidzianą przepisem art. 49b ust. 2 P.b. Procedura ta jest kilkuetapowa, a każdy etap, który nie zostałby pomyślnie zakończony, skutkuje obowiązkiem wydania decyzji przewidzianej w art. 49b ust. 1 P.b. (decyzji rozbiórkowej). Wobec tego przy potencjalnym wdrożeniu procedury legalizacyjnej, procedowanie przez organ odwoławczy pod kątem merytorycznego rozpoznania sprawy było niemożliwe. Jest tak dlatego, ponieważ przewidziana przepisem art. 49b P.b. procedura legalizacyjna musiałaby toczyć się przed organem odwoławczym co miałoby ten skutek, że podejmowane w trakcie postępowania naprawczego rozstrzygnięcia byłyby ostateczne. W świetle powyższego, dla respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej art. 15 k.p.a., przy jednoznacznych wytycznych odnośnie do zakresu postępowania, które organ I instancji winien przeprowadzić, nie można Sądowi, jak to czyni skarga kasacyjna, przypisać naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Na marginesie zauważyć również należy, że WSA rozpoznając skargę dysponował dodatkowo oświadczeniem inwestora złożonym w organie I instancji już po wydaniu kontrolowanej decyzji. Zgodnie z tym oświadczeniem inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy przyłącza, którego dokumentacja znajduje się w PINB (pismo z dnia 21 listopada 2014 r.). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.