II SA/Po 1325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.), powołując przepis art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. Z. w K., której właścicielką jest E. M. Decyzję wydano w związku z żądaniem E. M. z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego przyłącza, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] sierpnia 2014r. (Nr [...]), którą uchylona została decyzja PINB w K. z dnia [...] czerwca 2014r. (znak: [...]) umarzająca po raz pierwszy postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. Z. w K. Uzasadniając decyzję PINB wyjaśnił, iż w dniu [...].06.2014r. PINB w K. wezwał poprzedniego właściciela nieruchomości działki nr [...] przy ul. Z. w K. – Z. D., do udostępnienia dokumentów dotyczących budowy przyłącza wodociągowego do wymienionej działki nr [...]. Zobowiązany w dniu [...].06.2014r. przedłożył kopie: decyzji nr [...] z dnia [...].10.2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami w K. przy ul. R. dz. nr [...] i [...], wydaną przez Burmistrza K., warunków technicznych na wykonanie sieci wodociągowej, sieci sanitarnej do nieruchomości przy ul. R. w K. dz. nr [...], wydane przez Zarząd Wodociągów i Kanalizacji przy Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej w Mieszkaniowej Sp. z o.o. (dalej: PGKIM) z dnia [...].10.2008r., inwentaryzacji przyłącza wodociągowego (dz. nr [...] w K.) na kopii mapy zasadniczej wykonanej przez geodetę M. G. i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...].12.2011 r., faktury VAT [...] z dnia [...].01.2012r. z PGKiM za odbiór techniczny przyłącza w K. przy ul. R. Podano, iż PINB w K. uzyskał nadto decyzję nr [...] z dnia [...].01.2009r. wydaną przez Starostę K. - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej dla budynku mieszkalnego w K. dz. nr [...], [...] oraz inwentaryzację sieci wodociągowej dla dz. nr [...], [...] w K. sporządzona przez E. P. z dnia [...].12.2009r., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...].12.2009r. Z kolei Z. D. w dniu [...].08.2014r. przedłożył: kopię "planu sytuacyjnego z naniesionym przebiegiem trasy przyłącza wodociągowego" do dz. nr [...] przy ul. Z. w K., sporządzony na mapie z projektem podziału nieruchomości opracowanym w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzonym decyzją z dnia [...].01.2011 r. nr [...] oraz oświadczenie, że w dniu [...].08.2011 r. dostarczył do PGKiM w K. ww. plan. Mając na uwadze dostarczoną dokumentację PINB uznał spełnienie przez poprzedniego właściciela nieruchomości i jednocześnie inwestora – Z. D., warunku określonego w art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje wyłączeniem wymogu dokonania zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego. Podniesiono, iż przepis ten nie określa chwili, w której inwestor powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten stanowi natomiast o tym, że do przyłączy wykonanych w oparciu o zawartą w nim procedurę należy stosować m.in. przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W związku z powyższym PINB w K. uznał, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła E. M. - reprezentowana przez pełnomocnika J. K. W odwołaniu podniesiono, że plan sytuacyjny powinien być sporządzony przed przystąpieniem do budowy przyłącza i winien być opracowany przez geodetę. W tym przypadku niezasadnie przyjęto, że został spełniony warunek określony w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nie wskazał żadnego dowodu na to, iż plan sytuacyjny został sporządzony przed przestąpieniem do budowy przyłącza. Zarzucono, że organ nie przeprowadził procedury wyjaśniającej i naprawczej w zgodzie z przepisami prawa. WWINB decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie WWNB wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. budowa przyłączy – w tym wodociągowych), z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został w art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Budowa przyłączy może być rownież realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli jest to sprzężone z budową obiektu budowlanego, lecz taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wskazano dalej, iż w sprawie budowy przyłączy inwestor ma prawo wyboru dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy; na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, albo bez dokonania jakichkolwiek czynności przed tym organem. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1a tej ustawy. Zobowiązany jest wówczas spełnić wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Do planu sytuacyjnego znajdują zastosowanie postanowienia ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: p.g.k.). Zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy p.g.k., pod pojęciem mapy zasadniczej należy rozumieć wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych(art. 7d pkt 4 ww. ustawy). Ponadto, zgodnie z przepisami art. 1 pkt 4 p.g.k., reguluje ona sprawy dotyczące inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Stosownie do treści jej art. 27 ust. 1 p.g.k. sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji, natomiast inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami (art. 27 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Odnosząc powyższe przepisy do realizacji przedmiotowego przyłącza WWINB uznał, iż z kopii mapy z projektem podziału nieruchomości (zatwierdzonej decyzją z dnia [...].01.2011r.) wynika, iż zlecenie na wykonanie mapy zostało złożone w 2010 r. (nr zlecenia - [...]), oraz iż zlecenie to dotyczyło projektu podziału nieruchomości. Zatem mapa ta nie była kopią aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz kopią projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza K. z dnia [...].01.2011r. Dalej wskazano, że z oświadczenia inwestora Z. D. wynika, iż w dniu [...].08.2011 r. mapę tą wraz ze szkicem dostarczył do PGKiM w K., a nie do właściwego Starostwa (wydziału geodezji). Inwestor mimo wezwania nie przedłożył innych wymaganych dokumentów, między innymi: dokumentu potwierdzającego dokonanie skutecznego zgłoszenia wykonania przyłącza wodociągowego do działki nr [...], czy planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza wodociągowego na ww. działce, sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenei WWINB brak jest zatem dokumentu potwierdzającego wykonanie planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza wykonanego przed jego realizacją zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zarazem organ wskazał, iż w świetle art. 29a Prawa budowlanego brak podstaw prawnych do twierdzenia, iż szkic taki winien być sporządzony przez geodetę. Zdaniem WWINB, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (w tym dokumenty przedłożone przez inwestora Z. D. w dniu [...].06.2014r. jak i w dniu [...].08.2014r.), nie można stwierdzić, iż inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia ww. inwestycji, jak i spełnił wymóg z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto PINB nie sprawdził, w jakim celu Z. D. przekazał ww. mapę z 2010r. do PGKiM w K. oraz czy przedmiotowe przyłącze zostało odebrane przez dysponenta sieci. Wskazano, iż co prawda w aktach sprawy znajduje się kopia faktury za odbiór techniczny przyłącza, niemniej jednak brak informacji, że jest to odbiór przyłącza znajdującego się na dz. nr [...] przy ul. Z. w K. Zatem ponownie prowadząc postępowanie PINB w K. winien ustalić, czy taki plan sytuacyjny został wykonany, a jeżeli nie, to winien zastosować przepisy art. 49b Prawa budowlanego, odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wyjaśniono, że tak jak przed budową przyłącza ustawodawca pozostawia inwestorowi możliwość wyboru procedury - zgłoszenia budowy bądź sporządzenia planu sytuacyjnego i podjęcia dalszych kroków wedle regulacji określonych w prawie energetycznym albo przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tak w przypadku samowolnej budowy przyłącza (z naruszeniem powyższych trybów postępowania) ustawodawca nie pozostawił organom nadzoru budowlanego innego wyjścia, jak tylko zastosowania procedury określonej w art. 49b Prawa budowalnego (por. wyrok: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23.08.2012r. sygn. II SA/Go 490/12, WSA w Poznaniu z dnia 11.09.2013r. sygn. II SA/Po 636/13, CBOSA). Podkreślono, że gmina (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) działając na podstawie przepisów o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzenia ścieków uzgadnia m.in. lokalizację czy zasady wykonania przyłącza dla konkretnej działki (budynku), a organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do ingerencji w tego typu uzgodnienia. W ocenie WWINB materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie pozwala na wydanie wyczerpującego merytoryczne rozstrzygnięcia, a ponadto zastosowanie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. na tym etapie postępowania naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponieważ wskazane powyżej wady postępowania zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, to należało zastosować art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. E. M., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., wywiodła skargę na ww. decyzję WWINB, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenia prawa: art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 49b Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, art. 136 K.p.a.przez jego ewentualne niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest już drugą organu II Instancji w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może co prawda wydać decyzje kasacyjną, ale tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. - zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Tylko w takim zakresie organ odwoławczy może skorzystać z kompetencji jaką mu daje art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ co do zasady winien przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem merytorycznym. W związku z powyższym, niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zatem, jeżeli organ odwoławczy na podstawie przedstawionych akt sprawy nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a ewentualne zastosowanie przez niego trybu uzupełnienia materiału dowodowego (patrz: art. 136 K.p.a.) byłoby niewystarczające, to tylko w takim przypadku uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. WWINB wskazał, że: ponownie prowadząc postępowanie PINB w K. winien ustalić czy plan sytuacyjny został wykonany a jeżeli nie to winien zastosować przepis art. 49 b Prawa budowlanego (...)". A zatem WWINB wskazał na okoliczność, która została już ustalona - plan sytuacyjny przyłącza wodociągowego nie został wykonany na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To oznacza, że organ powiatowy ma ponownie ustalać coś, co zostało już jednoznacznie ustalone. Wskazano, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi wojewódzkiemu na wydanie rozstrzygnięcia zatem WWINB winien uchylić zaskarżoną decyzję PINB w K. w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy - wydać w oparciu o przepis art. 49b decyzję (art. 49b ust. 1 ) lub postanowienie (art. 49b ust. 2). Zadaniem strony skarżącej WWINB rozpoznając niniejszą sprawę powinien był samodzielnie podjąć działania nakierowane na jej ostateczne zakończenie przez wydanie orzeczenia co do meritum sprawy. Organ II instancji nie skorzystał przy tym z dyspozycji art. 136 K.p.a., jak też nie wyjaśnił z jakich powodów nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania PINB. Sąd winien zatem uchylić decyzję WWINB z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że ponowna analiza akt nie wskazuje, by w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego. Wskazano, iż z kopii mapy z projektem podziału nieruchomości (zatwierdzonej decyzją z dnia [...].01.2011r.) wynika, iż zlecenie na wykonanie mapy zostało złożone w 2010r. (nr zlecenia - [...]), oraz iż zlecenie to dotyczyło projektu podziału nieruchomości. Zatem mapa ta nie była kopią aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a kopią projektu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza K. z dnia [...].01.2011r. i szkic na niej wykonany narusza zasady określone w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. WWINB w postępowaniu odwoławczym na podstawie zebranego materiału ocenił, iż inwestor przyłącza mimo wezwania przez PINB nie przedłożył dokumentu potwierdzającego dokonanie skutecznego zgłoszenia wykonania przyłącza wodociągowego do działki nr [...], czy też planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza wodociągowego na ww. działce sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto WWINB ocenił, iż PINB w K. nie wyjaśnił szeregu istotnych dla sprawy kwestii, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przypadku potwierdzenia się oceny, iż inwestor nie posiada dokumentu potwierdzającego dokonanie skutecznego zgłoszenia wykonania przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. Z. w K., czy planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza wodociągowego na ww. działce sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, konieczne stałoby się prowadzenie postępowania naprawczego. Orzeczenie przez WWINB co do istoty sprawy mogłoby skutkować zarzutem wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a ponadto naruszałoby art. 15 K.p.a. Organ podkreślił, iż postępowanie odwoławcze prowadzone było w sprawie decyzji PINB w K., którą organ umorzył postępowanie w sprawie legalizacji budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. Z. w K. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśniono, iż stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Kolejność adresatów decyzji ustalona w przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa, a decyzje rozbiórkowe winny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora. Jednakże kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o nakazie wykonania zaleceń legalizacyjnych czy rozbiórki. Zatem w sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością, nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowy nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję PINB w K. z dnia 2016 września 2014 r., przekazując jednocześnie sprawę legalizacji budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. Z. w K., której właścicielką jest skarżąca E. M., temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności podnosi, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, jak również to, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej po raz kolejny prowadzi do przewlekłości postępowania. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy działał z poszanowaniem przepisu art. 138 §2 K.p.a., przy czym istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał ocenić, czy przyłącze wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, czy i ewentualnie w jakim trybie przyłącze to może zostać zalegalizowane. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Zgodnie z treścią art. 138 §2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdanie drugie powołanego przepisu stanowi, że przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej sąd administracyjny ocenia ją zatem w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek wynikających z powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie stanowił art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem sporu. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (za: A. Józefowicz, Glosa do uchwały składu 3 sędziów z dnia 16 maja 1996 r., III CZP 44/96, PiP 1999, z. 12, s. 112). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Przedmiot postępowania istnieje natomiast w każdym przypadku, gdy jest utrzymywany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Aby to ustalić, musi zostać zabrany materiał dowodowy potwierdzający lub wykluczający taki związek. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2014 r., prawidłowość wykonania przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przy ul. Z. w K.. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W tym celu powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić – w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować – wymogi przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem o tym, która z określonych w ustawie form (procedur) będzie miała zastosowanie, decyduje inwestor, który albo dokona zgłoszenia budowy przyłącza lub też uzna, że w danym przypadku w jego ocenie korzystniejsze jest skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 29a ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 924/10, Lex nr 992667). Istotnym jednak jest, że wybór ten – zgodnie z treścią art. 29a ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego - pozostawiony jest inwestorowi jedynie na etapie poprzedzającym budowę przyłącza, a więc przed realizacją inwestycji. Powołane przepisy zawarte są bowiem w rozdziale 4 ustawy – Prawo budowlane i odnoszą się, jak wskazuje sam tytuł rozdziału, do postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.09.2013 r. sygn. akt II SA/Po 636/13). Przyłącza jako sieci uzbrojenia terenu podlegają też inwentaryzacji i ewidencji (art. 27 ust. 1 p.g.k.), a jej usytuowanie objęte zostało obowiązkiem uzgodnienia z właściwym starostą (art. 27 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Z kolei w przypadku, gdy inwestor, który nie korzystając z żadnego z przedstawionych powyżej trybów postępowania, dokonał budowy przyłącza samowolnie, zastosowanie powinny wówczas znaleźć przepisy art. 49b Prawa budowlanego, odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wyjaśnić bowiem należy, że tak jak przed budową przyłącza ustawodawca pozostawia inwestorowi możliwość wyboru procedury – zgłoszenia budowy bądź sporządzenia planu sytuacyjnego i podjęcia dalszych kroków wedle regulacji określonych w prawie energetycznym albo przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tak w przypadku samowolnej budowy przyłącza (z naruszeniem powyższych trybów postępowania) inwestor zdany jest na procedurę legalizacji (ostatecznie rozbiórki obiektu) określoną dla budowy obiektu przeprowadzonej bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b Prawa budowlanego). Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie konieczne jest bowiem ustalenie, czy przyłącze wodociągowe do działki nr [...] wykonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że ta kwestia nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w uzasadnieniu podjętej przez PINB decyzji. Zasadnie WWINB wskazuje, iż z kopii mapy z projektem podziału nieruchomości (zatwierdzonej decyzją z dnia [...].01.2011r.) wynika, iż zlecenie na wykonanie mapy zostało złożone w 2010 r. (nr zlecenia - [...]), oraz iż zlecenie to dotyczyło projektu podziału nieruchomości. Zatem dostarczona przez inwestora mapa nie była kopią aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto z oświadczenia Z. D. wynika, iż w dniu [...].08.2011 r. mapę tą wraz ze szkicem dostarczył do PGKiM w K., a nie do właściwego Starostwa (wydziału geodezji) – celem uzgodnienia projektu przyłącza. Z. D. mimo wezwania nie przedłożył innych wymaganych dokumentów, między innymi: dokumentu potwierdzającego dokonanie skutecznego zgłoszenia wykonania przyłącza wodociągowego do działki nr [...], czy planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza wodociągowego na ww. działce, sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem prawidłowo WWINB ocenił, iż w aktach sprawy organu I instancji brak jest dokumentu potwierdzającego wykonanie planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza wykonanego przed jego realizacją zgodnie z obowiązującymi przepisami. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (w tym dokumenty przedłożone przez inwestora Z. D. w dniu [...].06.2014r. jak i w dniu [...].08.2014r.), nie można stwierdzić, iż inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia ww. inwestycji, jak i że sporządził plan sytuacyjny projektowanego przyłącza wodociągowego na ww. działce sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej. Ponadto PINB nie sprawdził, w jakim celu Z. D. przekazał ww. mapę z 2010r. do PGKiM w K. oraz czy przedmiotowe przyłącze zostało odebrane przez dysponenta sieci. Znajdująca się w aktach sprawy kopia faktury za odbiór techniczny przyłącza nic nie wyjaśnia, bowiem brak informacji, że jest to odbiór przyłącza znajdującego się na dz. nr [...]. Zatem ponownie prowadząc postępowanie PINB w K. winien kwestie te ustalić. O konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego świadczy również treść pisma, jakie inwestor skierował do PINB w K. już po wydaniu przez WWINB zaskarżonej decyzji (pismo inwestora z dnia [...].11.2014 r. – załączone do akt PINB w K.). W piśmie tym inwestor oświadczył, iż nie dokonał zgłoszenia budowy przyłącza, którego dokumentacja znajduje się w PINB w K. Na etapie postępowania odwoławczego takim oświadczeniem organy nie dysponowały, a ma ono podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem inwestor nie zgłosił budowy przyłącza, a plan sytuacyjny, o jakim stanowi art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie został wykonany, organ PINB w K. winien zastosować przepisy art. 49b Prawa budowlanego, odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy przeprowadził ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w wyniku tej oceny zawarł wskazania dla organu I instancji odnośnie możliwości uznania, że na etapie przed budową przyłącza spełnione zostały warunki z art. 29a Prawa budowlanego. W tym zakresie zaskarżona decyzja spełnia zatem wymogi określonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., w świetle których organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, w jakim zakresie postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia. Dopiero ustalenie wskazanych kwestii pozwoli ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, czy też konieczne będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b Prawa budowlanego. W realiach niniejszej sprawy należy jednakże mieć przede wszystkim na uwadze, iż o ile PINB w K. wszczęte z urzędu postępowanie prowadził w sprawie legalizacji przedmiotowego przyłącza, to w istocie postępowanie to miało charakter postępowania wyjaśniającego. Uznając wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania PINB w K. nie uruchomił procedury legalizacyjnej określonej przepisami Prawa budowlanego, zatem wadliwe jest przyjęcie przez stronę skarżącą, że organ II instancji po stwierdzeniu, że przyłącze zrealizowane zostało w warunkach samowoli budowlanej, mógł wydać rozstrzygniecie, o jakim stanowi art. 49b Prawa budowlanego. Takie, sugerowane przez stronę skarżącą procedowanie w sprawie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Również z tej przyczyny WWINB nie mógł wydać decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.