II SA/Kr 1707/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...]- M. G. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 października 2014 r. znak [...] Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 7 sierpnia 2014 r. znak: [...] wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o pow. 23,9 m2, na działce nr ew. [...] w B. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 6 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie A.S. i J.S. dotyczące zamiaru budowy obiektu budowlanego – budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 23,9 m2 w B. na działce nr [...] . Postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia, m.in. poprzez uzupełnienie podpisów, załączenie pełnomocnictwa J.S. korektę szkiców, a także przedłożenie mapy sytuacyjno-wysokościowej bądź innej, przyjętej do zasobu geodezyjnego z naniesionym zgłaszanym obiektem oraz dokładne wyjaśnienie celu, jakiemu ma służyć projektowany obiekt. Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. pełnomocnik inwestorów J.S. złożył wyjaśnienia i dokonał stosownych uzupełnień, wskazując jednocześnie, że starostwo powiatowe nie posiada w swym zasobie mapy sytuacyjno-wysokościowej dla przedmiotowego terenu. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., doręczoną pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 11 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy P.b. oraz art. 104 K.p.a., Starosta T. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie organ I instancji podał, że obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 2 lipca 2014 r. nie został przez wnioskodawców wykonany. Nie przedłożono bowiem kopii mapy syt.-wys. z naniesionym budynkiem gospodarczym, jego wymiarami i lokalizacją, a brak ten uniemożliwia ocenę zgodności zgłoszenia z przepisami § 271-273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690). Ponadto, budynek gospodarczy zaprojektowano w terenie rolnym, niezabudowanym i odległości większej niż 400 m od budynku mieszkalnego skarżących, przez co trudno stwierdzić, iż będzie on obiektem dodatkowym, pomocniczym, który będzie służyć mieszkańcom do przechowywania i magazynowania narzędzi, sprzętów, materiałów, itp. Odwołanie od powyższego sprzeciwu złożył pełnomocnik wnioskodawców. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 8 października 2014 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust.1pkt 1 P.b. w odniesieniu do art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, będącym aktem wykonawczym do ustawy, w treści § 3 pkt 8 wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało w nim zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Pb. Definicja ta nie stanowi zatem definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Niemniej jednak, pojęcie budynku gospodarczego, należy interpretować jako budynku dodatkowego, pomocniczego, służącego mieszkańcom, użytkowanego w celu magazynowania, przechowywania sprzętu, towaru, zapasów, wykonywania prostych prac warsztatowych. Pojęcie budynku gospodarczego pojawia się w art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 6 P.b. Oznacza to, że pojęcie budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. jest pojęciem węższym, niż to wynika z jego językowego brzmienia. Dalej organ II instancji podał, że inwestor zgłosił zamiar budowy na obszarze oznaczonym jako RV – grunt rolny, wokół którego w odległości co najmniej 400 m nie ma żadnych budynków mieszkalnych. To, zdaniem organu, budzi wątpliwości co do pełnienia przez ten obiekt funkcji gospodarczej. Forma projektowanego budynku oraz jego parametry wskazują na inną (garażową, rekreacyjną) niż gospodarcza jego funkcję. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie A.S. i J.S. podnieśli zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie – na zasadzie przypuszczeń, – że zamiarem inwestorów była budowa budynku o funkcji rekreacyjnej. Zadaniem organów jest zbadanie zgłoszenia pod kątem spełnienia przesłanek ustawowych, tj. powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego i ich ilość na działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec uzasadnionych podstaw, skargę należało uwzględnić. Kontroli w postępowaniu sądowym poddana została decyzja Wojewody utrzymująca decyzję Starosty T. z dnia 7 sierpnia 2014 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o pow. 23,9 m2, na działce nr ew.[...] w B. . W ocenie organu odwoławczego, podtrzymanie sprzeciwu wobec zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych uzasadnione jest faktem, iż inwestor/skarżący zgłosili zamiar budowy na obszarze oznaczonym jako RV – grunt rolny, wokół którego w odległości co najmniej 400 m nie ma żadnych budynków mieszkalnych. Ta okoliczność, zdaniem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, budzi wątpliwości organu co do pełnienia przez ten obiekt funkcji gospodarczej. Forma projektowanego budynku oraz jego parametry wskazują, zdaniem organu, na inną (garażową, rekreacyjną) niż gospodarcza jego funkcję. Teren, na którym ma być realizowany zgłoszony budynek gospodarczy nie jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie P.b.): " 1. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21; 1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, c) (uchylona); 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. 2. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. 3. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19, powinien być uzgodniony z podmiotem właściwym do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. 4. W zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. 4a. W zgłoszeniu przebudowy drogi w transeuropejskiej sieci drogowej należy ponadto przedstawić: 1) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 2) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. 5. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. 5a. (uchylony). 6. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. 7. Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z powszechnym poglądem orzecznictwa i doktryny, zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym wprost przepisami K.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie), będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda zaakceptował stanowisko organu I instancji, w myśl którego zachodziła przesłanka określona w art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., tj. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; W ocenie organów bowiem planowany przez skarżących budynek nie posiada atrybutów budynku gospodarczego, o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, stanowisko zajęte przez Wojewodę jest oparte na przypuszczeniu, że zamiarem inwestorów jest budowa budynku o funkcji rekreacyjnej. Przypuszczenie to stanowi, zdaniem Sądu, konsekwencję naruszenia prawa przez właściwy organ w dwóch kontekstach. Po pierwsze, organ nie dochował należytych starań w przedmiocie wszechstronnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W związku z tym zarzuty zawarte w skardze, dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy są uzasadnione. Wojewoda postąpił nieprawidłowo, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż w swoim postępowaniu naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 K.p.a., w sposób istotny, mający znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Po drugie nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy nie pozwoliło właściwym organom na dokonanie właściwej wykładni art. 30 Prawa budowlanego opartej na subsumcji, logice formalnej i sylogizmie - pod kątem ustaleń, czy wobec wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, o jakim jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zamiast tego, organ posłużył się w sposób nie przewidziany przez prawo intuicją i przypuszczeniami. Odwołanie przysługujące stronie od decyzji stanowiącej sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia budowlanego ma zweryfikować zasadność decyzji/sprzeciwu sformułowanych przez organ I instancji. Organ II instancji ma przy tym po raz drugi dokonać aktu stosowania prawa, odpowiadając na zarzuty odwołania. Organ ten powinien także w sposób uporządkowany i pełny wskazać prawne podstawy swojego działania. Należy bowiem przyjąć, że w sprawie zgłoszenia toczy się swoiste postępowanie kontrolne, dla którego wzorcem materialnoprawnym są m.in. postanowienia ustawy Prawo budowlane, a proceduralnym – ogólne zasady postępowania administracyjnego jako uniwersalne wartości każdego postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu, organy administracyjne działające w kontrolowanej sprawie pominęły okoliczność polegającą na jednoznacznym uzasadnionym prawnie i faktycznie przesądzeniu, czy wnioskowany w zgłoszeniu budynek odpowiada wymogom o jakich stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest to okoliczność o tyle doniosła, że aby móc zastosować przesłankę niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami art. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i wnieść sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, konieczne jest precyzyjne ustalenie, czy w zgłaszane roboty odpowiadają hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego " 1. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) płyt do składowania obornika, c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, d) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, e) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; 2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; 3) indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę; 4) ) altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich; 5) wiat przystankowych i peronowych; 6) budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 20 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa i będących we władaniu zarządu kolei; 7) wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych; 8) parkometrów z własnym zasilaniem;(.....)" W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że ustawa nie definiuje wprost pojęcia wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, a także, że do definiowania tego pojęcia nie znajdują zastosowania postanowienia § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zgodnie z którymi przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W sprawie jest także bezsporne, że pojęcie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych znajduje swój kontekst znaczeniowy na tle postanowień art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego z odpowiednim uwzględnieniem okoliczności polegających na tym, że o budynkach gospodarczych wypowiadają się także inne przepisy Prawa budowalnego. W sprawie jest bezsporne, że sprzeciw został wniesiony w ustawowym terminie. Trzeba zacząć od tego, że w art. 4 Prawa budowalnego zostało wyrażone prawo każdego do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowalnego z przepisami. W związku z powyższym treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego trzeba postrzegać przez pryzmat w/w publicznego prawa podmiotowego zawartego w Rozdziale 1 zat. Przepisy ogólne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - jako kolejną postać publicznego prawa podmiotowego do akceptacji robot budowalnych - w drodze milczenia organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia robot budowlanych - których realizację ustawodawca dopuszcza przy wykorzystaniu tej formy działania administracji publicznej. W tej sytuacji pojęcie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych staje się zasadniczą przesłanką stosowania prawa w formie milczenia organu, które jest uważane za formę działania administracji publicznej. Z treści art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że tylko w odniesieniu do oranżerii (ogrodów zimowych) ustawodawca posłużył się określeniem "przydomowy". Z literalnej, jak również systemowej wykładni omawianego przepisu nie wynika, że działka na której mają/mogą być posadowione wolno stojące parterowe budynki gospodarcze powinna być zabudowana. Przy braku zabudowy nie mamy tylko pozornie punktu odniesienia czemu ma służyć budynek gospodarczy. Tym punktem odniesienia jest ustawowe pojęcie budynku gospodarczego. Nawet w przypadku zabudowy działki, zgłaszany budynek gospodarczy mógłby potencjalnie służyć gospodarowaniu w zakresie porządkowania i obsługiwania spraw niekoniecznie związanych przyczynowo-skutkowo z istniejącą zabudową, o ile to gospodarowanie jest zgodne z przeznaczeniem terenu. W związku z tym istotne jest semantyczne znaczenie pojęcia "gospodarczy", którym posłużył się ustawodawca. W Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego "gospodarczy to 1) odnoszący się do gospodarki - sposobu działania podmiotów gospodarczych,; 2. odnoszący się do gospodarki - ogółu zakładów wytwórczych lub do danej dziedziny przemysłu; odnoszący się do gospodarstwa rolnego; 4) dotyczący spraw porządkowych i administracyjnych np. prace gospodarcze, pole biwakowe z zapleczem gospodarczym (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, red. S. Dubisz, tom I, Warszawa 2003, s. 1052). Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że budynki gospodarcze, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie obejmują pojęcia parterowych budynków gospodarczych o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, a także altan i obiektów gospodarczych, o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, a także korespondujących obiektów wymienionych w 29 ust. 1 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 13 Prawa budowlanego. W związku z tym, w nawiązaniu do ustaleń cytowanego Słownika, przedmiotowy budynek gospodarczy będzie służył funkcji gospodarowania w zakresie spraw porządkowych i administracyjnych (organizacyjnych, służebnych, pomocniczych, łac. ministrare służyć) przez człowieka, które nie odpowiadają gospodarowaniu objętym hipotezą w/w przepisów. Jest oczywiste, ze skoro przedmiotem zgłoszenia powinien być budynek gospodarczy to na wnioskodawcy spoczywa przynajmniej wstępne wykazanie, że przedmiotem jego wniosku jest budynek gospodarczy. Inaczej mówiąc, że pomiędzy potencjalnym zamierzeniem gospodarowania w budynku gospodarczym, a jego obiektywnymi cechami i miejscem posadowienia istnieje relacja uzasadniająca takie stwierdzenie, że budynek będzie miał charakter i funkcję gospodarczą. Z kolei właściwy organ ma prawo i obowiązek wyjaśnić, czy rzeczywiście w sprawie/zgłoszeniu mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym. Skoro skarżący wiążą gospodarczy charakter zgłoszonego budynku z gospodarowaniem w zakresie spraw porządkowych i administracyjnych na swojej zabudowanej działce - to organ powinien w tym przedmiocie poczynić odpowiednie ustalenia. Wobec wątpliwości co do odległości wnioskowanej działki od miejsca zamieszkania skarżących mógł przykładowo ustalić, czy skarżący nie posiadają działki w mniejszej odległości. Sąd zwraca uwagę, że dla dokonania wykładni językowej konieczne jest zarazem sięgnięcie do kilku słowników celem zweryfikowania w sferze semantycznej, językowej znaczenia terminu "gospodarczy". Wykładnia samego pojęcia budynku gospodarczego, dokonana wstępnie przez Sąd, nie zwalnia organu od dokonania wykładni pojęcia budynku gospodarczego na tle ustalonych wszechstronnie okoliczności sprawy. Skład rozpoznający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym: " Z treści powołanego art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca określił w nim jedynie liczbę obiektów budowlanych, których budowa może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych na danej nieruchomości stanowiąc, że nie może ona przekraczać dwóch obiektów budowlanych na każde 500 m2 działki. W przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu, który - jak w niniejszej sprawie - ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, ustawodawca nie przewidział natomiast wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie poglądu, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej prowadziłoby do niczym nieuzasadnionej nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji budynków gospodarczych. Budowa bowiem takiego budynku na działce niezabudowanej wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast budowa takiego samego budynku na działce sąsiedniej, na której uprzednio zrealizowano już np. budynek mieszkalny, byłaby możliwa po uprzednim dokonaniu zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego. Ponadto należy mieć na uwadze, że nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nowe brzmienie art. 4 Prawa budowlanego, wprowadza zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczeń prawa własności nie można zatem wyprowadzać z brzmienia przepisów zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Taka wykładnia prawa stanowiłaby naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP"( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. Akt II OSK 691/09. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, dlaczego nie w sposób pewny a jedynie w sposób przypuszczalny - Wojewoda ustalił, że budynek gospodarczy, planowany przez skarżącą do posadowienia na działce nr ew. [...] w B. nie odpowiada ustawowemu pojęciu budynku gospodarczego. Wskazać przy tym należy, co już samo w sobie stanowi o wadzie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że porównania tego mógł dokonać Sąd jedynie poglądowo i jednak nieprecyzyjnie, bowiem akta postępowania administracyjnego nie zawierają materiałów umożliwiających jednoznaczną wypowiedź. Skoro zaś okoliczność ta nie została wyjaśniona na etapie postępowania zgłoszeniowego, to niewątpliwie kwestię tę powinien był jednoznacznie wyjaśnić Wojewoda , rozpatrując odwołanie od decyzji wyrażającej sprzeciw organu I instancji wobec planowanego zamierzenia. Niepodjęcie tych czynności uzasadnia uznanie ustaleń Wojewody w tym zakresie za dowolne. W konkluzji Sąd stwierdza, że przez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a w konsekwencji rozstrzygnął sprawę z obrazą przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.