II OZ 34/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/14 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Łomianek z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią (zmiana konstrukcji dachu) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w Łomiankach. Skargę do WSA w Warszawie na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. wniósł G. Z. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 października 2014 r., pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), wobec toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę obiektu, który obecnie inwestor chce rozbudować. Pełnomocnik uczestniczki postępowania M. D. wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Uczestnik postępowania L. S. przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygniecie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Łomianki z dnia [...] września 1989 r., Nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Łomiankach ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się pod sygn. akt IV SA/Wa 1083/14, uzasadnia to zawieszenie tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w toczącym się postępowaniu nieważnościowym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła - reprezentowana przez pełnomocnika – M. D., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa – przez błędną jego wykładnię i jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek uprawniających do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa – polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenie postępowania. Podnosząc zarzuty powyższych uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa). W uzasadnieniu podnosi, że o ewentualnej prejudycjalności rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie może przesądzić dołączona do akt kopia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w sytuacji, gdy poza rozważaniem sądu pozostaje decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiająca stwierdzenie nieważności, która do akt sprawy nie została dołączona. Odpowiedź na powyższe zażalenie wnieśli uczestnicy postępowania A. S.-K. i L. S., podnosząc, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Łomianki z dnia [...] września 1989 r., zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Łomiankach, ma wpływ na niniejsze postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W literaturze dotyczącej tego zagadnienia przyjęto stanowisko, iż regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Zakamycze 2005, s. 301-303). Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (postanowienie NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 366/13). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Skoro mamy zatem w niniejszej sprawie do czynienia z fakultatywnością zawieszenia, to w przeciwieństwie do zawieszenia obligatoryjnego oznacza to tym silniejszą konieczność wykazania rzeczywistego spełnienia się przesłanki zawieszenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie natomiast sąd nie zbadał wystarczająco dokładnie okoliczności sprawy uzasadniających w jego ocenie zawieszenie postępowania. Nie wystarczy samo wskazanie czego dotyczy dane postępowanie administracyjne. Należało bowiem zbadać, czy wynik tego postępowania pozostaje w stosunku zależności z wynikiem postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej w taki sposób, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa. Sąd I instancji natomiast, wymieniając te postępowania administracyjne i oceniając spełnienie przesłanki zawieszenia, odniósł się do niego zdawkowo, nie wyodrębniając konkretnych okoliczności, które zadecydowały o uznaniu go za prejudykat w stosunku do prowadzonego obecnie postępowania. Dodatkowo zauważyć należy, że pomimo wszczęcia ww. postępowania, w obrocie nadal pozostaje decyzja ostateczna. Należy zatem rozważyć, czy zawieszenie postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa możliwe jest w przypadku, w którym postępowanie, którego wynik ma być rozstrzygnięciem wstępnym w stosunku do sprawy rozpatrywanej obecnie, prowadzone jest wskutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Strony dysponują bowiem ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji, a wszczynanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych i zawieszanie z tego tytułu postępowań sądowych związanych z nimi w jakikolwiek sposób, mogłoby prowadzić do paraliżu postępowań głównych. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.