II OZ 366/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. W. i Z. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1379/12 o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi T. W. i Z. W. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r., Nr XXIII/411/12 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1379/12 zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi T. W. i Z. W. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r., Nr XXIII/411/12 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że wiadomym jest mu z urzędu, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem zaskarżenia w innej sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1189/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd ten oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/411/12 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie. Wyżej wskazany wyrok nie jest prawomocny, gdyż w terminie strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi Z. W. i T. W. winno zostać zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po pierwsze, zdaniem Sądu, pomimo faktu, że w sprawie skarżący są właścicielami innych działek, niż [...] S.A. w O. będące stroną skarżącą w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., to jednak zarzuty skarg wniesionych przez skarżących w obydwu sprawach częściowo się pokrywają. Dotyczy to w szczególności zarzutów w następujących kwestiach: braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna; zarzutów dotyczących nieaktualnej i niepełnej prognozy oddziaływania na środowisko z uwagi na nieaktualne materiały planistyczne; braku utworzenia na terenie objętym zaskarżoną uchwałą strefy ograniczonego użytkowania oraz zarzutów co do braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Po drugie, niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, żadna bowiem część tego aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości. Zakresem rozpoznania sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1353/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sąd zobowiązany jest (niezależnie od argumentacji skargi) ocenić zaskarżony plan mając na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tymczasem w sprawie taka ocena została już dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. Wyrok ten jednak nie jest prawomocny. Sąd wskazał, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por.: wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; postanowienia NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn, akt II OSK 181/09, z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/10, z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1420/10 i z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1952/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie musiałby wziąć pod uwagę wyrok z 20 listopada 2012 r., w którym była dokonywana ocenia legalności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby orzeczenie to było prawomocne. Niemniej jednak jak wskazano wyżej wyrok ten jest nieprawomocny, a to w ocenie Sądu oznacza, że do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, postępowanie ze skargi Z. W. i T. W. winno być zawieszone. Niewątpliwie bowiem wynik postępowania w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 1189/12 ma wpływ na obecnie prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli T. W. i Z. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. (patrz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że uchwała Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/411/12 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 1189/12, oddalił skargę na tę uchwałę. Wyrok ten jest jednakże nieprawomocny. Należy zwrócić uwagę, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Mając powyższe na względzie, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ewentualne uprawomocnienie się wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., w którym była dokonywana ocena legalności zaskarżonego aktu będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem w takim przypadku, Sąd będzie tym wyrokiem związany, a skargę będzie mógł rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżących. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.