II OSK 181/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2008r. sygn. akt II SA/Po 656/08 o odrzuceniu skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] października 2007r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: - uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 października 2008r., sygn. akt II SA/Po 656/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia [...] października 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kampus Politechniki Poznańskiej w paśmie Warta" w Poznaniu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżenia była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Po 229/08 na skutek wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi przez Instytut Obróbki Technicznej w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż w opisanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał kontroli zaskarżonej uchwały nie tylko w aspekcie interesu prawnego podmiotu ją zaskarżającego, lecz również pod względem jej zgodności z całokształtem przepisów kształtujących zasady planowania przestrzennego. Sąd prawomocnym już wyrokiem z dnia 30 maja 2008r. oddalił powyższą skargę, wskazując jednocześnie, iż przedmiotowa uchwała jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1999r. W tej sytuacji rozpoznanie merytoryczne skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. naruszałoby przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Od powyższego postanowienia [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 140 i art. 233 Kodeksu cywilnego, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1999r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), art. 1, art. 6 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Skarżąca Spółka zarzuciła niewłaściwą wykładnię powyższych przepisów oraz ich niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż kwestionowany przez Spółkę § 3 pkt 8 uchwały [...] Rady Miasta Poznania z dnia [...] października 2007r. podlegał już kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 229/08. Skarżąca Spółka wniosła też o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jeżeli tak, to fakt ten może mieć znaczenie dla zakresu kontroli zaskarżonej uchwały. Można się zastanawiać nad tym, czy możliwe jest powtórne skarżenie takiej uchwały. Została ona przecież skontrolowana, a sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem uznał, że nie narusza ona prawa, przynajmniej w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tej sytuacji można wyjść z założenia, że brak jest przesłanek do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie (powaga rzeczy osądzonej). W przekonaniu tym może utwierdzać powołana wyżej regulacja art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wykluczająca możliwość stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy (zaskarżenie uchwały lub zarządzenia organu gminy) jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Warto w tym miejscu podnieść, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności tej regulacji z Konstytucją RP (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). Przyjęcie wyżej zaprezentowanego poglądu skutkowałoby odrzuceniem skargi tak, jak zrobił to zresztą Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka interpretacja regulacji art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest błędna. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem rozumienie pojęcia "sprawa" użytego w ww. przepisach. Pojęcie to zwykle łączone jest ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej czy też rozpoznania sądu administracyjnego i traktowane jest jako całościowy przedmiot rozstrzygania w oparciu o określone normy prawa materialnego. Takie rozumienie sprawy charakterystyczne jest w szczególności dla załatwienia indywidualnych spraw obywateli w drodze decyzji administracyjnej, ale obejmuje też stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez administrację publiczną, z tym że te ostatnie różnią się w swej treści od rozstrzygnięć indywidualnych. Nie dość, że zawierają normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, to obok tych norm mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mimo że z mocy przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – uznany za akt prawa miejscowego, to w świetle regulacji tej samej ustawy może zawierać zróżnicowane treści: obok ustaleń powszechnie obowiązujących, ustalenia indywidualne a nawet treści niemające charakteru wiążącego (zob. art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy). To oznacza, że kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny, działający na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do setek właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. Reasumując tę część rozważań należy przyjąć, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Jeżeli tak, to Sąd pierwszej instancji, orzekając w niniejszej sprawie, niezasadnie uznał, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. jest a priori niedopuszczalna, w związku z tym, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania, podjęta w sprawie przedmiotowego planu, była wcześniej kontrolowana przez sąd administracyjny. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie badał, mimo, że powinien to zrobić, ewentualnego naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego skarżącej Spółki w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym. Mogło przecież być tak, że naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, rodząc obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Należy w tym miejscu ponownie podnieść, że ewentualne uwzględnienie skargi ww. Spółki mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jej interesu prawnego, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę. W tym stanie faktycznym i prawnym na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ o zwrocie tych kosztów, stosownie do przepisu art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, natomiast koszty postępowania kasacyjnego poniesione w związku z zaskarżeniem postanowienia o odrzuceniu skargi, mogą być zasądzone w późniejszym orzeczeniu zapadłym w związku z jej rozpoznaniem (por. post. NSA z dnia 25 lipca 2005r., sygn. akt II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 17). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.