II OSK 2656/15

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1083/14 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz G. Z. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] lipca 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. D., Burmistrz Łomianek ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią (zmiana konstrukcji dachu) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, położonego na działce ew. nr [...]. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek rozpoznania odwołania wniesionego prze A. S. i L. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), a także zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie"). Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ul. K. istniejącym zjazdem, a teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z garażami dobudowanymi, a planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego. W opinii Kolegium, w związku z charakterem inwestycji nie było potrzeby ustalania nowej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy, ponieważ te parametry pozostają bez zmian. Z przeprowadzonej analizy wynika także, że w obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 do 6,5 m. Średnia wysokość górnej elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 4,5 m, zatem zasadne było ustalenie wysokości budynku po przebudowie na 4,5 m, jako wysokości średniej występującej w obszarze analizowanym. Za dopuszczalne Kolegium uznało także zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o kącie nachylenia od 20° do 45° oraz ustalenie wysokości głównej kalenicy budynku na 9 m, jako średniej wysokości w obszarze analizowanym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. Z. wskazując, że wskutek wydania przez Zarząd Miasta i Gminy Łomianki decyzji z dnia [...] września 1989 r., zezwalającej na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego z pracownią oraz wskutek wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Łomianki zgody na przyjęcie do użytkowania tego budynku, jego interesy zostały rażąco naruszone. Skarżący podniósł także, że Kolegium błędnie oceniło kwestię linii i powierzchni zabudowy, a które wynikają z usytuowania spornego budynku w ostrej granicy z działką sąsiednią, tj. niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. W tym zakresie wskazał, że w związku z usytuowaniem budynku w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego i z planem realizacyjnym, pismem z 19 września 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zezwalającej na budowę. Zarzucił również sprzeczność z planem miejscowym, który dopuszczał tylko zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 , ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany co oznacza, że nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W szczególności, w opinii Sądu, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Przeprowadzona analiza wykazała bowiem, że planowana inwestycja usytuowana jest w otoczeniu zespołu 1-2 kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z dobudowanymi garażami o zbliżonych parametrach, cechach zabudowy i charakterze. W takim stanie faktycznym przyjęto, że planowana przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią, polegająca na zmianie konstrukcji dachu, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi będzie kontynuacją funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ponadto Sąd wskazał, że w toku postępowania należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy oraz geometrii dachu, a także dostępu do drogi publicznej i braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że nie są one zasadne. Zwrócił uwagę, że decyzja Zarządu Miasta i Gminy Łomianki z [...] września 1989 r., zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego z pracownią na działce nr ew. [...], który to budynek został wybudowany w ostrej granicy z działką skarżącego - nie jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Wskazał także, że organy prawidłowo ustaliły, iż dla działki inwestycyjnej nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z kolei ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Łomianki, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr XXVI/158/93 z dnia 24 marca 1993 r., pozostają bez znaczenia dla ustaleń w przedmiotowej sprawie. Końcowo Sąd stwierdził, że wbrew zarzutowi skargi prawidłowa jest także ocena linii i powierzchni zabudowy, bowiem z racji charakteru planowanej inwestycji parametry te pozostają bez zmian. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący G. Z. zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 59 i 61 ust. 1 oraz 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie że w wypadku inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku fakt istniejącej już na działce zabudowy obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora w sytuacji, gdy nie zostały spełnione warunki określające zgodność tej zabudowy z przepisami prawa, 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo naruszenie przez organy administracji art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w wyczerpujący sposób okoliczności zgodności planowanej rozbudowy domu, w którym będzie pracownia z funkcją mieszkaniową dominującą na analizowanym terenie, a także nie wyjaśnienie jaki był stan istniejącej już na działce zabudowy i jej niekorzystnego wpływu na nieruchomość skarżącego, a także jakiego rodzaju działalność ma być prowadzona w rozbudowywanej pracowni oraz poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd i powtórzenie stanowiska organu odwoławczego i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że poza sferą rozważań Sądu I instancji pozostały istotne dla skarżącego kwestie, w szczególności – dopuszczalność realizacji nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku, w sytuacji, gdy ta istniejąca zabudowa została wykonana z naruszeniem przepisów o odległościach, w jakich powinny być wznoszone budynki. Ten aspekt został całkowicie pominięty przez Sąd, który bezkrytycznie zaaprobował stanowisko organów administracji. Zdaniem skarżącego, to w istocie pracownia wraz z budynkiem mieszkalnym będzie podlegać rozbudowie na obszarze przeznaczonym pod funkcję mieszkaniową, co uzasadniało wskazanie we wniosku o warunki zabudowy jakiego rodzaju działalność w rozbudowywanej pracowni będzie prowadzona. Ten aspekt sprawy również pozostał poza ramami orzeczenia organów administracji i Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie czy w stosunku do budynku, który w świetle wniosku o warunki zabudowy ma podlegać przebudowie i nadbudowie, nie toczy się postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt sprawy skarga wniesiona do Sądu I instancji koncentrowała się zasadniczo na okoliczności, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej istniejącego już budynku, przy czym według skarżącego jego budowa odbyła się z naruszeniem przepisów Prawa budowalnego. Skarżący konsekwentnie wskazywał, że decyzja z [...] września 1989 r. o pozwoleniu na budowę oraz pismo z 16 grudnia 1991 r., stanowiące zgodę na użytkowanie budynku, są sprzeczne z prawem. Jednocześnie dowodził, że podjął działania zmierzające do unieważnienia decyzji, na podstawie których przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku. Z tego powodu zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji przyjęli, że skarżący kwestionuje wyłącznie zgodność z prawem wydanego pozwolenia na budowę, gdy tymczasem jak wynika z innych jego twierdzeń wątpliwości budzi także to, czy budynek inwestora rzeczywiście odpowiada warunkom określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności co do jego usytuowania w granicy z działką skarżącego. O ile ta pierwsza okoliczność, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji - w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę - pozostawała bez znaczenia dla wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy i nadbudowy obiektu, to ta druga kwestia odnosząca się do zgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę w szczególności w zakresie jej usytuowania na granicy z działką skarżącego wymagała zbadania. Punktem wyjścia dla powyższej oceny jest stanowisko, zgodnie z którym sformułowanie, zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, w szczególności, że dla obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie może być wątpliwości co do legalności zamierzenia inwestycyjnego. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, CBOSA). Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może jednak abstrahować od ogólnego porządku prawnego, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to informacje organu, pochodzące np. od stron postępowania), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora i trudno w konsekwencji abstrahować od jej legalności, tym bardziej gdy jest przedmiotem zarzutów stron postępowania. Dotyczy to również ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegających na rozbudowie już istniejących obiektów budowlanych. Zabudowa znajdująca się już na działce, objęta wnioskiem o warunki zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy przecież pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany i w związku z tym wymaga prawidłowych ustaleń wyjściowych dla analizy urbanistycznej. Treść uzasadnień postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. i z dnia 31 sierpnia 2015 r. oraz wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/14 wskazuje, że przed sądem tym toczyło się postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "pisma Burmistrza Miasta i Gminy Łomianki z dnia 16 grudnia 1991 r., znak: [...] zezwalającego na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]", a prawomocnym wyrokiem skarga została oddalona. Jednakże, z treści pisma procesowego skarżącego z 5 czerwca 2012 r. (skierowanego także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) wynika, że przed Starostą toczyło się postępowanie administracyjne, zainicjowane przez L. S. w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Łomianki z [...] września 2012 r. zezwalającej na budowę na działce nr [...] domu mieszkalnego z pracownią. Brak jest jednocześnie ustaleń w kwestii prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie legalności usytuowania budynku, mimo że z pism skarżącego, a także innych uczestników postępowania, których interesy są zbieżne z interesem skarżącego kasacyjnie, znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że takie wnioski do organów nadzoru budowlanego były kierowane, np.: w piśmie A. S. i L. S. z 9 listopada 2011 r., czy w piśmie G. Z. z 5 czerwca 2012 r. Powyższe okoliczności wskazują, że legalność budowy obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy kwestionuje nie tylko skarżący kasacyjnie, ale także inni sąsiedzi, a z ich wniosków toczą się postępowania przed organami administracji, które wymagają analizy i ustaleń z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. Należy jednocześnie podkreślić, że słuszne co do zasady stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia zgodności z prawem decyzji budowlanej dotyczącej inwestycji już zakończonej, lecz kontrola legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innego, planowanego zamierzenia, koryguje okoliczność, która w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wymaga analizy w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, a mianowicie o pozostawaniu planowanego zamierzenia budowlanego w związku z postępowaniem legalizacyjnym, dotyczącym tego zamierzenia. Możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, którego przedmiotem jest kontrola legalności realizacji tego obiektu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Nie jest zaś dopuszczalne, aby organ rozstrzygał w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub z przekroczeniem jego warunków. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dalszej jego rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy. W konsekwencji, brak ustaleń na temat tego, czy w okolicznościach faktycznych sprawy takie postępowanie się nie toczy, sprawia, że wydany przez Sąd I instancji wyrok jest nieprawidłowy, podobnie jak i decyzje organów administracji. Prawidłowe rozstrzygnięcie może bowiem zapaść dopiero w następstwie wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, obejmującego – w świetle zarzutów odwołania, skargi i skargi kasacyjnej - ustalenia w kwestii prowadzenia lub nie postępowania legalizacyjnego lub naprawczego w stosunku do obiektu podlegającego nadbudowie i przebudowie. Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do regulacji zawartych w przepisach art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.