II SA/Wa 1534/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 15 ust. 10 w związku z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą odwołał W. O. ze stanowiska członka etatowego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. Prezes Rady Ministrów w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podał m.in., że wniosek Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] września 2013 r. o odwołanie ww. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O., odnosił się do przesłanki określonej w art. 15 ust. 9 pkt 3, który stanowi, że odwołanie członka kolegium następuje w przypadku stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Przesłanka ta dotyczy naruszenia prawa, przy czym sformułowanie to sugeruje, iż przedmiotem naruszeń mogą być nie tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie może dotyczyć także przepisów prawa obowiązującego wewnętrznie, czyli w tym przypadku, także przepisów przyjętych wewnętrznie w ramach regionalnej izby obrachunkowej. Ponadto, naruszenia powinny być powtarzające się, a zatem, powinno dojść do więcej niż jednego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie, Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. dwukrotnie ukarał W. O. karą nagany. Prawidłowość zastosowania tych kar była weryfikowana przez sąd pracy, który pozwy ww. oddalił. Co istotne, podstawą zastosowania kar było naruszenie prawa. Jak wynika z zawiadomień o zastosowaniu kar, jak również z treści uzasadnień wyroków, W. O. naruszył zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego - w tym przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie siedziby i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania - jak i wewnętrznie obowiązujące - w tym przepisy regulaminu pracy przyjęto jako załącznik do zarządzenia wydanego przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. oraz innych zarządzeń Prezesa Izby. W przedmiotowym postępowaniu kluczowe jest stwierdzenie powtarzające się naruszenia prawa. Dlatego nie ma w tej sprawie znaczenia postępowanie, które dotyczyło dyskryminacji płacowej W. O.. Jego przedmiotem nie była bowiem kwestia naruszania prawa przez ww., ale prawidłowość stosowania przez Prezesa Izby określonych regulacji prawnych w zakresie dotyczącym wynagrodzenia. Odrębną kwestią jest także wskazywana przez W. O. możliwość wznowienia jednego z wyżej wskazanych postępowań sądowych, które dotyczyły uchylenia zastosowania kar porządkowych. Wznowienie postępowania zależy w pierwszej kolejności od indywidualnej decyzji o złożeniu w tej sprawie stosownej skargi, a ta, jak wynika z wyjaśnień W. O., nie została podjęta. Ewentualne wznowienie postępowania w przyszłości nie powinno być obecnie brane pod uwagę. Z kolei postępowanie karne, jakie toczy się wobec ww., dotyczy składania fałszywych zeznań i jedynie pośrednio wiąże się z niniejszą sprawą. Nie odgrywa ono natomiast roli dla stwierdzenia powtarzającego się naruszenia prawa, które wprost już wynika z zastosowanych prawidłowo - co potwierdziły wyroki sądów pracy - kar porządkowych nagany. Nie jest zatem zasadne przedłużanie niniejszego postępowania, o co wnosił W. O., aby wydać decyzję dopiero po zakończeniu postępowania karnego. Z pewnością zakończenie postępowania karnego w sposób niekorzystny dla ww., mogłoby ewentualnie mieć znaczenie w kontekście innej przesłanki odwołania ze stanowiska członka kolegium, tj. przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 9 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - utraty co najmniej jednego z warunków określonych w ust. 8, czyli - w tym przypadku - braku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej (art. 15 ust. 8 pkt 5 powołanej ustawy). W przedmiotowym postępowaniu nie jest jednak konieczne rozważanie tej okoliczności, bowiem w pełni udowodnione zostało zaistnienie innej przesłanki odwołania członka kolegium, tj. powtarzającego się naruszania prawa. W. O., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. odwołującą skarżącego ze stanowiska etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że zaskarżoną decyzję wydał z naruszeniem następującym przepisów: 1) rażącym naruszeniem przepisów postępowania skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), a to art. 107 § Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające sie w braku oznaczenia strony decyzji administracyjnej; 2) art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż zawarta w nim przesłanka naruszenia prawa, tyczy się nie tylko przepisów powszechnie obowiązującego, ale również przepisów prawa obowiązujących wewnętrznie; 3) art. 15 ust. 9 pkt 3 powołanej powyżej ustawy, poprzez jego błędna wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż do spełnienia zawartej w nim przesłanki powtarzającego się naruszenia prawa wystarczy dwukrotnie naruszenia prawa bez rozważenia jej stosownie do przypadku; 4) art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na niewzięciu pod uwagę okoliczności, iż od ukarania skarżącego druga karą nagany minęło blisko 2 lata, co spowodowało niepożądany i bezprawny stan niepewności co do wykorzystania przez pracodawcę określonego zdarzenia jako przyczyny rozwiązania stosunku pracy; 5) art. 11¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) w zw. z art. 113 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku uznania, iż po upływie terminu zatarcia kary porządkowej nie ma możliwości powołania się na zdarzenie, które miało miejsce przeszło rok temu w celu odwołania pracownika nie naruszając jego dobra osobistego jakim jest zdrowie psychiczne; 6) art. 7 Kpa w zw. z art. 8 Kpa polegające na niewykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż pracodawca korzysta ze swojego prawa w sposób sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego, nakładający na nigdy nie karanego pracownika dwukrotnie karę nagany w celu odwołania go ze stanowiska po dwóch miesiącach od wydania wyroku uznającego dyskryminacje w zatrudnieniu tego pracownika. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze uznając je jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości poddaje kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.), zgodnie z którym członka kolegium odwołuje się w przypadku stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Członka Kolegium odwołuje na wniosek prezesa izby Prezes Rady Ministrów (art. 15 ust. 10 powołanej ustawy). Od decyzji Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 15 ust. 10 w zw. z art. 16 a ust. 3 przedmiotowej ustawy). Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie odwołania członka kolegium toczy się tylko w jednej instancji. Odwołanie etatowego członka kolegium jest warunkiem niezbędnym do rozwiązania przez prezesa izby z tą osobą stosunku pracy (art. 26a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, że konsekwencje odwołania z członkostwa są daleko idące i niezmiernie ważkie, co w kontekście tego, że postępowanie w tym przedmiocie jest jednoinstancyjne, nakłada na organ obowiązek zawarcia w decyzji szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych. W doktrynie podkreśla się, że przesłanka określona w art. 15 ust. 9 pkt 3 przedmiotowej ustawy, w przeciwieństwie do pozostałych przesłanek odwołania - nie ma w pełni obiektywnego charakteru. Ustalenie wystąpienia tej okoliczności w konkretnym przypadku zależy w znacznym stopniu od osobistej oceny prezesa izby, jako podmiotu uprawnionego do zgłoszenia wniosku o odwołanie członka kolegium. Przede wszystkim brakuje w określeniu tej przesłanki odwołania członka kolegium izby bliższych cech, które wskazywałyby, jakiego rodzaju naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków członka kolegium izby mogą uzasadniać odwołanie go z zajmowanej funkcji. Brakuje również przykładowego wskazania okoliczności świadczących o uchylaniu się członka kolegium izby od wykonywania obowiązków, które uzasadniałyby jego odwołanie. Skorzystanie z tej przesłanki do odwołania członka kolegium pozostawiono, jak się wydaje, w pierwszej kolejności rozsądkowi osób zajmujących stanowisko prezesa izby, następnie Prezesa Rady Ministrów, jako organu właściwego do odwołania członka kolegium, a w końcu doświadczeniu sędziów administracyjnych (tak Waldemar Witalec /w:/ Waldemar Witalec, Zbigniew K. Wójcik, Komentarz do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX). Mając powyższe uwagi na względzie, zwrócić należy uwagę na szczególną rolę uzasadnienia decyzji o odwołaniu członka kolegium. Treść uzasadnienia ma doniosłe znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W szczególności decyzje negatywne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa, stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 Kpa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu organ w pełni wykazał, że zaistniała przesłanka określona w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Z treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 9 pkt 3 przedmiotowej ustawy, aby mogło dojść do odwołania członka kolegium, należy stwierdzić powtarzające się naruszenie prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. W przepisie tym nie chodzi zatem o zdarzenie jednorazowe, lecz o intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej niż raz, a w przypadku skarżącego do naruszenia prawa doszło dwukrotnie. Odnosząc sie do zarzutów podniesionych w skardze Sąd w pełni podziela argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że są one bezzasadne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wskazanie strony postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie np. w uzasadnieniu. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 Kpa, albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji publicznej żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Sąd nie stwierdził również, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania wskazane w skardze, jak również nie stwierdził naruszenia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Fakt, że doszło do powtarzającego się naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków nie budzi wątpliwości. Przy czym podkreślić należy, że ustawodawca w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie określił o jakie naruszenia prawa chodzi, a zatem należy stwierdzić, że każde naruszenie prawa, w tym naruszenie przepisów wewnętrznych mieści sie w dyspozycji zawartej w tym przepisie, który nie określa również czasookresu w jakim doszło do naruszenia prawa. Podnoszone przez pełnomocnika skarżącego zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy - Kodeks pracy, w ocenie Sądu, nie mogły mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczą one rozwiązania umowy o pracę zawartej w związku z powołaniem skarżącego na stanowisko etatowego członka regionalnej izby obrachunkowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.