IV SAB/Gl 130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, nie zostało sprecyzowane żądanie strony wyrażone we wniosku z dnia 22 października 2012 r. o zmianę decyzji. W postępowaniu prowadzonym po wydaniu powyższej decyzji przez Kolegium, organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika strony o wskazanie, na podstawie jakich przepisów domaga się zmiany decyzji. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. pełnomocnik wniósł dodatkowo o rozpatrzenie wniosku złożonego ustnie w sierpniu 2003 r. i o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka A.S. W kolejnym wezwaniu organ zwrócił się o jednoznaczne wskazanie zakresu żądania: czy pełnomocnik wnosi o zmianę decyzji, czy o rozpatrzenie ustnego wniosku z 2003 r. W piśmie z dnia 4 marca 2014 r. pełnomocnik podtrzymał żądanie rozpatrzenia wniosku złożonego ustnie w sierpniu 2003 r. i nie ustosunkował się do żądania zmiany decyzji. W dniu 3 kwietnia 2014 r. organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadka A.S. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. pełnomocnik wniósł o przesłuchanie kolejnych świadków: K.W. i I.G. na okoliczność złożenia ustnie w 2003 r. wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego przez I.G. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. W piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. K.W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania toczącego się w związku z decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r., nie uznało zażalenia za uzasadnione. K.W. – reprezentowana przez radcę prawnego - w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłość "w prowadzeniu sprawy z wniosku zgłoszonego w sierpniu 2003 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego". Wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez Prezydenta Miasta R. postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała charakter rażący. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego, złożony został już w sierpniu 2003 roku w przez I.G., jednak pracownik pomocy społecznej odmówił jego przyjęcia, ponieważ był niekompletny. Dodała, że złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego w sierpniu 2003 r. przez jej przedstawiciela ustawowego –I.G. wiązało się z kontynuacją orzekania w sprawie niepełnosprawności. Pierwsze orzeczenie w tym zakresie nastąpiło co najmniej w dniu 23 maja 2002 r. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Następnie wniosek o ponowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K.W., jej przedstawicielka ustawowa I.G. złożyła do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu 18 sierpnia 2003 r. Po prawomocnym wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. w sprawie o sygn. akt [...], okazało się, że I.G. ubiegając się w sierpniu 2003 r. o przyznanie na rzecz jej córki K., zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego od miesiąca sierpnia 2003 r., była do tego w pełni uprawniona, co zostało przesądzone ostatecznie wraz z wydaniem powtórnego orzeczenia z dnia [...]r. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W związku z tym skarżąca wskazała, że pracownik organu administracji, który wniosek przyjmował, powinien był zastosować art. 64 § 2 k.p.a., bądź zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie organ nie działał terminowo, gdyż rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zostały wydane dopiero w dniu [...]r., tj. - decyzja nr [...] z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony w przedmiocie "rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego złożonego ustnie w sierpniu 2003 roku w przez I.G. na rzecz małoletniej K.G." w części wniosku dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego; - postanowienie nr [...] z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie wniosku z sierpnia 2003 r. złożonego przez I.G. na rzecz małoletniej K.W. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła rażąca bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania z wniosku zgłoszonego w sierpniu 2003 roku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego, gdyż rozstrzygnięcia w tej sprawie zapadły dopiero dnia [...]r. Podkreśliła, że w judykaturze przyjmuje się, iż nawet krótsze okresy przerw w podejmowaniu czynności procesowych, uprawniają do stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/G1 30/13). Dodała, że z zupełnie niezrozumiałych powodów organ I instancji rozstrzygał jeden wniosek w niejako trzech odsłonach - trzech niezależnych postępowaniach. Podniosła, że żaden przepis prawa nie umożliwia organowi administracji, sztucznego dzielenia jednej sprawy na kilka - rzekomo w celu polepszenia sytuacji prawnej wnioskodawcy. Wskazała, że z pewnością winnym zaistniałej sytuacji wielości postępowań co do tego samego przedmiotu, nie może być uznana wnioskodawczyni, która jasno opisała stan faktyczny sprawy i wyraźnie wskazała, że został złożony odpowiedni wniosek w placówce MOPS, który fizycznie nie został przyjęty, ponieważ w dacie jego złożenia, I.G. nie legitymowała się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności córki, przy czym jak ostatecznie ustalił to Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, niepełnosprawność jej córce należało przypisać. Wskazała, że powstaje pytanie, dlaczego organ I instancji nie przyjął niekompletnego wniosku i nie zawiesił postępowania "do czasu prawomocnego przesądzenia się w kwestii orzeczenia ws. Niepełnosprawności". Dodała, że brak takiego działania należy uznać za wadę, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie to z winy organu administracji dochodzi do ustalania podstaw materialnoprawnych przyznania zasiłku, po wielu już latach, od czasu złożenia odpowiedniego wniosku. Wskazała, że twierdzenie SKO w K., iż za przewlekłość odpowiada skarżąca, która zmuszała organ do wzywania jej o sprecyzowanie roszczenia, jest zupełnie niezrozumiałe ze względu na konsekwentne stanowisko skarżącej w tej materii i upór organu w nieprzyjmowaniu tak skonkretyzowanej treści żądania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Podjęte przez organ rozstrzygnięcia w dniu [...] roku, są rozstrzygnięciami kończącymi postępowanie prowadzone po stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] roku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) decyzją Nr [...] z dnia [...] roku. Organ podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym po decyzji SKO, strona była informowana w oparciu o art. 36 § 1 kpa, o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o określeniu nowego terminu (zawiadomienia nr [...] z dnia [...] roku, odebrane 25 lutego 2014 roku oraz nr [...] z dnia [...] roku, odebrane w dniu 10 maja 2014 roku). W tym zakresie podniósł, że wskazany termin został przez niego zachowany ( rozstrzygnięcia podjęto w dniu [...] roku). Ponadto dodał, że skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność i przewlekłość w sprawie toczącej się w związku z decyzją SKO z dnia [...] roku o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] roku. Następnie organ wskazał, że obecnie skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu sprawy z wniosku zgłoszonego w sierpniu 2003 roku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego, nie zaś na przewlekłość i bezczynność w sprawie toczącej się w związku z decyzją SKO z dnia [...] roku o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] roku, która była przedmiotem zażalenia wniesionego przez skarżącą do SKO. W związku tym organ podniósł, że skarżąca nie wyczerpała obligatoryjnego trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Na rozprawie, pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. zostały wymienione: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; - inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpoznawanej sprawie, K.W. – reprezentowana przez radcę prawnego - w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłość "w prowadzeniu sprawy z wniosku zgłoszonego w sierpniu 2003 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego". Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2014 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., powyższa skarga została rozdzielona na skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. oraz na skargę na przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania. Wyrok wydany w niniejszym postępowaniu sądowym, dotyczył skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. Podkreślenia zatem wymagało, że w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na podstawie zaś art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego - w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które zatytułowała jako zażalenie na bezczynność i przewlekłość w sprawie z zakresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego (k. 363 i 364 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się w związku z decyzją SKO w K. z dnia [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Następnie zaznaczyła, że po stwierdzeniu nieważności wymienionej decyzji, Prezydent Miasta R., prowadził w dalszym ciągu przedmiotowe postępowanie oraz, że działał w nim opieszale. Dodała, że zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. organ ten przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. W związku z wniesieniem powyższego zażalenia stwierdzić należało, że – wbrew przekonaniu organu (zawartemu w odpowiedzi na skargę) - skarżąca wyczerpała obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Podkreślenia również wymaga, że w uzasadnieniu skargi – zatytułowanej jako – "skarga na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu sprawy z wniosku zgłoszonego w sierpniu 2003 roku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego", skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego – nawiązała do złożenia, w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i jej przewlekłe prowadzenie (strona 3 skargi). Treść zaś tego zażalenia, która została już wyżej przytoczona – dotyczyła postępowania toczącego się "w związku z decyzją SKO w K. z dnia [...]r." Miało to istotne znaczenie również w kwestii określenia przedmiotu skargi wniesionej przez radcę prawnego w piśmie z 8 sierpnia 2014 r. W tej samej kwestii, podstawowe znaczenie miała treść zarzutu skargi. Natomiast według tego zarzutu – zawartego w uzasadnieniu skargi (str. 2) – "w przedmiotowej sprawie organ nie działał terminowo, gdyż rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zostały wydane dopiero dnia [...]r.", tj: – decyzja z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony w przedmiocie "rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego złożonego ustnie w sierpniu 2003 r. przez I.G. na rzecz małoletniej K.G." w części wniosku dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego; - postanowienie z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie wniosku z sierpnia 2003 r. złożonego przez I.G. na rzecz małoletniej K. Wyrok wydany w niniejszym postępowaniu sądowym - jak już była o tym mowa wyżej - dotyczył skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. Podkreślenia zatem wymagało, że w wyniku wniosku strony z dnia 22 października 2012 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, organ I instancji przeprowadził postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]r. o umorzeniu tego postępowania. Po stwierdzeniu nieważności tej decyzji, na mocy decyzji SKO w K. z dnia [...]r. (wydanej w następstwie wniosku pełnomocnika strony z dnia 25 października 2013 r.), strona była informowana przez Prezydenta Miasta R.– zgodnie z art. 36 § 1 kpa, o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o określeniu nowego terminu (zawiadomienia z dnia 18 lutego 2014 roku oraz z dnia 30 kwietnia 2014 roku) i wskazany przez niego termin został zachowany, gdyż rozstrzygnięcia podjęto w dniu [...] roku. Ponadto – jak wynika z akt administracyjnych - w postępowaniu prowadzonym po wydaniu decyzji SKO z dnia z dnia [...], organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika strony o wskazanie, na podstawie jakich przepisów domaga się zmiany decyzji z dnia [...]r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. pełnomocnik wniósł dodatkowo o rozpatrzenie wniosku złożonego ustnie w sierpniu 2003 r. i o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka A.S. W kolejnym wezwaniu organ zwrócił się o jednoznaczne wskazanie zakresu żądania: czy pełnomocnik wnosi o zmianę decyzji, czy o rozpatrzenie ustnego wniosku z 2003 r. W piśmie z dnia 4 marca 2014 r. pełnomocnik podtrzymał żądanie rozpatrzenia wniosku złożonego ustnie w sierpniu 2003 r. i nie ustosunkował się do żądania zmiany decyzji. W dniu 3 kwietnia 2014 r. organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadka A.S. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. pełnomocnik wniósł o przesłuchanie kolejnych świadków: K.W. i I.G. na okoliczność złożenia ustnie w 2003 r. wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego przez I.G. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organ czynności, które zostały wymienione wyżej, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności, nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jak zatem trafnie podniósł organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...]r., w którym nie uznał za uzasadnione, zażalenia strony na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie - nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu, nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Podzielić bowiem również należało, ocenę zawartą w cytowanym postanowieniu, według której - zwłoka w załatwieniu niniejszej sprawy wynikła przede wszystkim z tego, że kwalifikowany pełnomocnik strony, nie sprecyzował swojego żądania. W odpowiedzi na pytanie organu odnośnie podstawy zmiany decyzji, pełnomocnik złożył w istocie nowy wniosek w nowej sprawie administracyjnej, nie odnosząc się do żądania zmiany decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy - pełnomocnik nie sprecyzował także żądania w odpowiedzi na kolejne wezwania organu. Wobec tego, zarzut dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta R., uznać należało za bezzasadny i na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalić.