I OZ 416/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Łd 15/14 oddalające wniosek P. K. o wymierzenie Wójtowi Gminy D. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. P. K. w dniu 26 listopada 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 sierpnia 2014 r. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy D., skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednakże do dnia 12 listopada 2014 r. nie odnotowano w urządzeniach ewidencyjnych Sądu skargi P. K. w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy D. Zdaniem skarżącego nieprzekazanie ww. skargi jest skutkiem celowego działania i kontynuacją bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Praktyka ignorowania obowiązku przekazywania skarg w terminie nakazanym ustawą o dostępie do informacji publicznej świadczy o lekceważącym stosunku organu do sądu oraz do skarżącego i wynika ze złej woli funkcjonariuszy publicznych. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy D. wskazał, że w dniu 31 lipca 2014 r. na skrzynkę pocztową Urzędu Gminy D. (adres: [...]) wpłynął e-mail z adresu [...]. W załączeniu do wiadomości znajdował się plik zawierający wniosek P. K. o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ administracji wyjaśnił, że brak udzielenia odpowiedzi na wniosek, bądź wydania decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji P. K., wynikał ze zmian organizacyjnych w organach Gminy D. W listopadzie 2013 r. wygasł bowiem mandat wójta i od tego czasu pełnił funkcję Wójta Gminy D. P. J. – wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej. Po wyborach w 2014 r. oraz złożeniu ślubowania w dniu 1 grudnia 2014 r. nowo wybrany wójt, podjął organizowanie kadry pracowniczej i załatwianie spraw, które w jakimś zakresie były niedopatrzone przez jego poprzednika. Po doręczeniu w dniu 15 stycznia 2015 r. do Gminy D. zawiadomienia o rozprawie w niniejszej sprawie udzielono P. K. żądanych przez niego informacji i przesłano do sądu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy D. W tej sytuacji, w ocenie organu, skoro skarżący uzyskał żądane informacje, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Fakt udzielenia informacji i względy, które leżały u podstaw opóźnienia się z przesłaniem skargi i udzieleniem odpowiedzi skarżącemu, winny wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sądu i spowodować oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Łd 15/14, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz., 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił wniosek P. K. o wymierzenie Wójtowi Gminy D. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaistniały w sprawie stan faktyczny potwierdza, że organ nie dochował terminu określonego w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)., jednakże Sąd zaznaczył, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Podano, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, iż sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, rozpatrując wniosek P. K. o wymierzenie grzywny uwzględnił okoliczność, że Wójt Gminy D. ostatecznie po otrzymaniu odpisu wniosku przekazał skargę sądowi, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał, że organ uczynił to z uchybieniem ustawowemu terminowi, blisko 5 miesięcy po jej wpływie do organu, wskazując na problemy organizacyjne związane z wygaśnięciem mandatu Wójta. Ta okoliczność nie usprawiedliwia wprawdzie opóźnienia w przekazaniu dokumentów (w tym skargi i odpowiedzi na nią), jednakże – zdaniem Sądu – jej charakter, w szczególności zaś posiadana z urzędu wiedza o stosowanej przez wnioskodawcę na terenie całego kraju praktyce występowania do rozmaitych organów z licznymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznych dotyczących obsługi prawnej, następnie zaś skargami na bezczynność w przypadku nieznacznego nawet uchybienia terminu do jej udostępnienia, pozwala uznać, że brak jest podstaw do uwzględniania wniosku P. K. Skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy zostały przez organ ostatecznie przekazane sądowi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nałożenie grzywny nie miałoby znaczenia dla utrzymania autorytetu sądu i postrzegania przez organ jego obowiązków, związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu nie można także uznać, aby takie opóźnienie mogło spowodować negatywne konsekwencje dla skarżącego, a przynajmniej o konsekwencjach takich skarżący nie wspomniał. Zawarta w skardze konstatacja o "celowym działaniu" organu i "złej woli funkcjonariuszy", nie została poparta żadną argumentacją. Na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył zażalenie w którym zarzucił błędną wykładnię art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego wykładnia art. 55 § 1 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji nie odpowiada istocie funkcji represyjnej, gdyż nakazuje ustalenie, czy naruszenie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. wywarło, czy też mogło wywrzeć ujemny skutek dla skarżącego, czego nie nakazuje treść art. 55 § 1 p.p.s.a. Pominięta została funkcja prewencyjna grzywny. W świetle treści art. 54 § 2 p.p.s.a. przewinienie organu ma charakter formalny i już sam fakt naruszenia obowiązku powoduje odpowiedzialność organu, który należy mierzyć stosowną miarą określoną w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, Sąd dokonując wykładni art. 55 § 1p.p.s.a. dostrzegł jedynie funkcję dyscyplinującą i represyjną (również błędnie wyłożoną), a nie dostrzegł w ogóle funkcji prewencyjnej. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., a także art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 170 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego zażalenie w sprawie zostały również naruszone normy konstytucyjne – art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi skargi bez względu na przyczyny. Te zaś mogą mieć dopiero wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie 15 – dniowy termin do przekazania sądowi skargi został przekroczony o 5 i pół miesiąca. Zasadne jest zatem wymierzenie organowi grzywny. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że fakt, iż opóźnienie nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie wnoszącego zażalenie nie stanowi powodu, by odstąpić od wymierzenia grzywny. Zdaniem skarżącego pozbawione podstaw było też przyjęcie przez Sąd, że opóźnienie w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu. Skarżący podniósł, że zmiana osób piastujących funkcję organu nie może być traktowana jako okoliczność znosząca istniejący po stronie organu obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może skutecznie się zasłaniać problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu, czy też sesyjnym sposobem funkcjonowania. W odpowiedzi na zażalenie Wójt Gminy D., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie zażalenia w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Organ podzielił dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię prawa materialnego i podkreślił, że uprawnienie wymierzenia organowi grzywny ma charakter fakultatywny, pozostawione zostało uznaniu sądu. Podkreślono, że uchybienie terminu w niniejszej sprawie powstało wskutek szczególnych okoliczności, związanych z tymczasowym pełnieniem obowiązków Wójta Gminy D. przez P. J. wyznaczonego na ten urząd przez Prezesa Rady Ministrów. Podniesiono także, iż w oparciu o cały materiał dowodowy, nie sposób domniemywać, że opóźnienie miało charakter celowy i zmierzało do pokrzywdzenia skarżącego. Sąd właściwie ocenił okoliczności sprawy i w sposób pełny i wewnętrznie spójny sporządził uzasadnienie postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Natomiast, wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 23 sierpnia 2014r. nadał w placówce pocztowej skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z dnia 31 lipca 2014r. Skarga wpłynęła do organu w dniu 27 sierpnia 2014 r. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie została przekazana sądowi, wpłynęła bowiem dopiero w dniu 26 stycznia 2015 r. Organ nie dochował zatem terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a uchybienie w tym względzie tłumaczył szczegółowo opisanymi zmianami w organach Gminy D. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje na aprobatę. Charakter grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma mieszany, dyscyplinująco – restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Nawet zatem dopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., ale z uchybieniem terminu, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, na którą powołano się w zażaleniu, podniesiono, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje zatem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Zadaniem grzywny nie jest bowiem tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Okoliczności sprawy, w tym dotyczące zmian organizacyjnych w gminie mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże okoliczności te wpłynąć mogą jedynie na wysokość nałożonej grzywny, która może być nawet symboliczna, nie mogą natomiast być przyczyną odmowy wymierzenia grzywny. Wynika to z powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie w pełni podziela. Wobec powyższego zażalenie uznać należało za uzasadnione. Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać wniosek o ukaranie organu grzywną na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.