II SO/Łd 15/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy z wniosku P. K. o wymierzenie Wójtowi Gminy D. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek. LS P. K. złożył do sądu administracyjnego wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dnia 23 sierpnia 2014r. wniósł (listem poleconym), za pośrednictwem Wójta Gminy D., skargę na bezczynność tegoż organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednakże do dnia 12 listopada 2014r. nie odnotowano w urządzeniach ewidencyjnych sądu skargi P. K. w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy D.. Zdaniem skarżącego nieprzekazanie ww. skargi jest skutkiem celowego działania i kontynuacją bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Praktyka ignorowania obowiązku przekazywania skarg w terminie nakazanym ustawą o dostępie do informacji publicznej świadczy o lekceważącym stosunku organu do sądu oraz do skarżącego i wynika ze złej woli funkcjonariuszy publicznych. Skarżący podkreślił, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione - organ nie przekazał skargi w ustawowym terminie, a skarżący złożył stosowny wniosek. Ponadto przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny, albowiem w każdej sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć jedynie wpływ na wymiar grzywny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną, zapobiegając naruszeniom prawa w przyszłości. Nieterminowe wypełnianie obowiązków przez organ nie tylko uniemożliwia sprawne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, ale może również powodować brak wiary w efektywność sądowej kontroli administracji i spadek zaufania do wymiaru sprawiedliwości. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy D. wskazał, że w dniu 31 lipca 2014 roku na skrzynkę pocztową Urzędu Gminy D. (adres: [...]) wpłynął e-mail z adresu [...].pl. W załączeniu do wiadomości znajdował się plik zawierający wniosek P. K. o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ administracji wyjaśnił, że brak udzielenia odpowiedzi na wniosek bądź wydania decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji P. K. wynikał ze zmian organizacyjnych w organach Gminy D.. W listopadzie 2013r wygasł bowiem mandat wójta i od tego czasu pełnił funkcję Wójta Gminy D. P. J. - wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej. Po wyborach w 2014r. oraz złożeniu ślubowania w dniu 1 grudnia 2014r. nowo wybrany wójt, podjął organizowanie kadry pracowniczej i załatwianie spraw, które w jakimś zakresie były niedopatrzone przez jego poprzednika. Po doręczeniu w dniu 15 stycznia 2015r. do Gminy D. zawiadomienia o rozprawie w niniejszej sprawie udzielono P. K. żądanych przez niego informacji i przesłano do sądu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy D.. W tej sytuacji, w ocenie organu, skoro skarżący uzyskał żądane informacje, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Fakt udzielenia informacji i względy, które leżały u podstaw opóźnienia się z przesłaniem skargi i udzieleniem odpowiedzi skarżącemu, winny wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sądu i spowodować oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do ogólnej zasady wynikającej z treści art. 54 §1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej wniesienia. Natomiast w niniejszej sprawie termin przekazania sądowi skargi reguluje przepis szczególny, bowiem skarga P. K. dotyczyła informacji publicznej. Zatem termin ten wynosi piętnaście dni i liczy się go od dnia otrzymania skargi przez organ, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz.782 ze zm.). Zgodnie natomiast z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że P. K. w dniu 23 sierpnia 2014r. nadał w placówce pocztowej operatora publicznego skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z dnia 31 lipca 2014r. Skarga wspomniana wpłynęła do organu w dniu 27 sierpnia 2014r. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie została przekazana sądowi. Wpłynęła bowiem dopiero w dniu 26 stycznia 2015r. Zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny potwierdza wprawdzie, że organ nie dochował terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. należy oddalić. Podkreślić bowiem należy, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012r., sygn. akt II OZ 907/12 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 1013/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając w pełni przedstawione stanowisko judykatury, odnieść je należy również do grzywny wskutek uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie też Sąd orzekając o wymierzeniu grzywny, o której mowa w art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi mieć na względzie cel jej nałożenia. Trzeba bowiem dodać, że ratio legis normy z art. 55 jest dyscyplinowanie organów administracji, a wiec przede wszystkim realizacja funkcji prewencyjnej. Rolą grzywny jest również ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania, a więc realizacja funkcji represyjnej (por. R. Hauser. M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 302 i podane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie Sąd, rozpatrując wniosek P. K. o wymierzenie grzywny uwzględnił okoliczność, że Wójt Gminy D. ostatecznie po otrzymaniu odpisu wniosku przekazał skargę sądowi, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Faktem jest, że uczynił to z uchybieniem ustawowemu terminowi, blisko 5 miesięcy po jej wpływie do organu, wskazując na problemy organizacyjne związane z wygaśnięciem mandatu Wójta. Okoliczność wspomniana, nie usprawiedliwia wprawdzie opóźnienia w przekazaniu dokumentów (w tym skargi i odpowiedzi na nią), jednakże, zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jej charakter, w szczególności zaś posiadana z urzędu wiedza o stosowanej przez wnioskodawcę na terenie całego kraju praktyce występowania do rozmaitych organów z licznymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznych dotyczących obsługi prawnej, następnie zaś skargami na bezczynność w przypadku nieznacznego nawet uchybienia terminu do jej udostępnienia, pozwala w niniejszej sprawie uznać, że brak jest podstaw do uwzględniania wniosku P. K.. Skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy zostały przez organ ostatecznie przekazane sądowi. Nałożenie grzywny w sprawie niniejszej nie miałoby znaczenia dla utrzymania autorytetu sądu i postrzegania przez organ jego obowiązków, związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Nadto nie można także uznać, aby takie opóźnienie mogło spowodować negatywne konsekwencje dla skarżącego, a przynajmniej o konsekwencjach takich skarżący nie wspomniał. Zawarta w skardze konstatacja o "celowym działaniu" organu i "złej woli funkcjonariuszy", nie została poparta żadną argumentacją. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo uchybienia dyspozycji art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nałożenie na Wójta Gminy D. grzywny jest niecelowe i na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. LS