I OZ 1259/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. akt II SO/Sz 18/13 w sprawie z wniosku A.K. o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu K. Spółce z o.o. w Ś. w upadłości likwidacyjnej za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A.K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu K. Samochodowej Sp. z o.o. w Ś. za nieprzekazanie skargi z dnia 9 lipca 2013 r. na bezczynność organu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek, Przedsiębiorstwo K. w Ś. Sp. z o.o. w upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika, działając przez syndyka masy upadłości, wniosło o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Syndyk wskazał, że zgromadzenie wspólników zgodnie z uchwałą z dnia 29 maja 2013 r. nr 4 postanowiło rozwiązać spółkę P. w Ś. przez jej likwidację. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w Koszalinie VII Wydział Gospodarczy ogłosił upadłość Przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. w Ś. w likwidacji. Syndyk podał, iż po ogłoszeniu upadłości Spółki, niezwłocznie objął cały jej majątek. W skład masy upadłości wszedł majątek dużych rozmiarów, w tym nieruchomości oraz kilkadziesiąt pojazdów do przewozu osób. Upadła spółka zatrudniała i zatrudnia dalej kilkadziesiąt osób, a z uwagi na szereg zobowiązań przewozowych, syndyk w najbliższym okresie zamierza utrzymać funkcjonujące przedsiębiorstwo. Tym samym syndyk stał się również pracodawcą kilkudziesięciu osób zatrudnionych w upadłej spółce. Wskazał, że przejęcie takiego przedsiębiorstwa jest procesem złożonym i żmudnym. Syndyk wskazał, że w omawianym okresie do upadłej spółki wpłynęła zaadresowana na: "Przedsiębiorstwo K. w Ś. sp. z o.o." skarga A.K. z dnia 9 lipca 2013 r. na bezczynność organu. Skarga nie została przekazana syndykowi przez sekretariat P. w Ś. Syndyk dopiero w efekcie otrzymania pisma WSA w Szczecinie z dnia 16 sierpnia 2013 r., wzywającego do ustosunkowania się do wniosku o wymierzenie grzywny, powziął wiadomość o powyższej skardze i dopiero w efekcie podjętych czynności skarga z dnia 9 lipca 2013 r. została mu przedłożona. Syndyk wyjaśnił, iż powyższe problemy organizacyjne z przekazywaniem korespondencji działającemu na rzecz upadłej spółki syndykowi zostały już rozwiązane. W ocenie syndyka, gdyby nie fakt, że do złożenia przedmiotowej skargi doszło po upływie tygodnia od ogłoszenia upadłości Przedsiębiorstwa K. w Ś. sp. z o. o. w likwidacji, skarga ta zostałaby przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakreślonym terminie. Powody niedochowania terminu były wyjątkowe i szczególne. Syndyk podał, że po otrzymaniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieudzielenia wnioskodawcy informacji publicznej, uznał tę skargę w całości za zasadną, wskazując, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Ponadto wnioskodawcy niezwłocznie udzielono żądanej informacji publicznej. Syndyk wskazał, że przesłanką do ogłoszenia upadłości Przedsiębiorstwa K. w Ś. sp. z o.o. w likwidacji była niewypłacalność spółki. Każde dodatkowe niezaplanowane zobowiązania pieniężne masy upadłościowej obniżają efektywność takiego postępowania, a tym samym godzą bezpośrednio w interesy wierzycieli prywatnych, jak i publicznych, przez zmniejszenie stopnia ich zaspokojenia w trakcie takiego postępowania. W tej sytuacji, ciężarem przedmiotowej grzywny zostaliby obarczeni faktycznie wierzyciele – i tak już poszkodowani przez brak spłaty ich zobowiązań przez upadłą spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. akt II SO/Sz 18/13 oddalił wniosek A.K. o wymierzenie grzywny. Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, skarga A.K. na bezczynność P. w Ś. z dnia 9 lipca 2013 r. została przekazana do sądu w dniu 29 sierpnia 2013 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Należało jednak, zdaniem sądu pierwszej instancji, zwrócić uwagę, że przyczyną opóźnienia w przekazaniu skargi było wszczęcie postępowania upadłościowego w stosunku do skarżonego podmiotu (postanowienie Sądu Rejonowego w Koszalinie z dnia 1 lipca 2013 r. o sygn. akt VII GU 57/13), które zbiegło się w czasie ze złożeniem skargi przez A.K. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z twierdzeniem syndyka, iż postawienie przedsiębiorstwa w likwidacji w stan upadłości to proces złożony. Stosownie do art. 57 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 28 luty 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U z 2012 r., poz.1112 ze zm.), jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, upadły jest obowiązany wskazać i wydać syndykowi cały swój majątek, a także wydać wszystkie dokumenty dotyczące jego działalności, majątku oraz rozliczeń, w szczególności księgi rachunkowe, inne ewidencje prowadzone dla celów podatkowych i korespondencję. Zrozumiałe było dla sądu pierwszej instancji, że organizacja pracy przedsiębiorstwa w likwidacji, w momencie przejęcia jego majątku przez syndyka, może ulec zaburzeniu, stąd zaistniałe niedopatrzenie w przekazaniu syndykowi skargi A.K. Z wyjaśnień syndyka, wynika, iż nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie do sądu nie było działaniem umyślnym, celowo zmierzającym do pozbawienia strony prawa do rozpoznania jej skargi przez sąd. Biorąc powyższe pod uwagę, mając na uwadze całokształt sytuacji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w tym również sporadyczność udzielania takiej informacji, zmianę podmiotu zarządzającego, dążenie do naprawienia wszystkich błędów popełnionych przy rozpatrywaniu wniosku A.K. o udzielenie informacji publicznej, jak również niecelowość obciążania kosztami grzywny majątku spółki w upadłości, zabezpieczonego na spłatę zobowiązań jej wierzycieli, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wymierzenie grzywny byłoby niezasadne. Na postanowienie sądu pierwszej instancji zażalenie złożył A.K. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ dopełnił obowiązki po blisko dwóch miesiącach od wyznaczonego na to terminu – i to dopiero po otrzymaniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny. Wskazał, że jakkolwiek tezy o złożoności procesu upadłościowego są słuszne, to nie mogą one usprawiedliwiać niedopełniania ustawowych obowiązków. Zdaniem zażalającego sądowi pierwszej instancji "umknął" walor prewencyjny grzywny. A.K. wyjaśnił ponadto, że mimo, iż prawu uchybił organ, to nie poniósł on z tego powodu żadnych konsekwencji, zaś negatywne skutki odnosi skarżący, który uiścił wpis od wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy). W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331). Przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy. Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pomocą którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt II SO/Gd 5/07, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009, nr 4, poz. 69 – oraz glosy do niego: P. Szkudlarka, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2010, nr 1, s. 79-80; oraz W. Sawczyna, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 7-8, s. 546-548; postanowienie z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OZ 698/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby ją przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy. Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny (zob. W. Sawczyn, Środki..., s. 207). Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Z akt sprawy wynika, że A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem Przedsiębiorstwa K. Spółka z o.o. w Ś., którego bezczynność skarżył, w dniu 9 lipca 2013 r. Przedmiotowa skarga została doręczona Spółce w dniu 12 lipca 2013 r. Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), podmiot zobowiązany miał od tej daty 15 dni na przekazanie skargi, pełnych, skompletowanych akt oraz odpowiedzi na skargę. Toteż, termin do przesłania ich sądowi upłynął w dniu 29 lipca 2013 r., biorąc pod uwagę dni wolne. Odpowiedź na skargę oraz akta sprawy doręczono sądowi pierwszej instancji w dniu 29 sierpnia 2013 r. Oznacza to, że Spółka dopuściła się miesięcznej zwłoki. Powyższy fakt oznacza zaistnienie materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak jej nie wymierzył, kierując się okolicznościami sprawy, w tym związanymi z aktualną sytuacją przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Jak była mowa, stosownie do wykładni literalnej art. 55 § 1 cyt. ustawy, wymierzenie grzywny pozostawione zostało uznaniu sądu administracyjnego, o czym świadczy wyraz "może" w treści przepisu. Wymierzenie grzywny, mimo uchybienia terminowi przez podmiot zobowiązany, nie było w sprawie obligatoryjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie istotnie zaistniały okoliczności wyjątkowe, uzasadniające odstąpienie od wymierzenia grzywny. Nadmienić bowiem należy, że podmiot zobowiązany – po otrzymaniu zawartej w odpisie wniosku o wymierzenie grzywny informacji o nieprzekazaniu skargi w terminie – podjął niezwłoczne działania w celu usunięcia uchybienia prawu. Przekazał tym samym do sądu pierwszej instancji skargę, odpowiedź na skargę, jak i akta sprawy, uwzględniając ją zarazem. Po drugie, przedstawił w odpowiedzi na skargę wiarygodne przyczyny, jakie legły u podstaw omawianego uchybienia. Proces upadłościowy jest bowiem materią skomplikowaną, stwarzającą zrozumiałe trudności w funkcjonowaniu podmiotu upadłego i likwidowanego. Wymogi tego procesu, ujętego w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.), rzutują na ocenę niedochowania przez podmiot zobowiązany wymagań określonych w przepisach innej ustawy – art. 54 § 2 p.p.s.a. Relacja prawno-faktyczna na gruncie niniejszej sprawy, w świetle obu wskazanych ustaw, prawidłowo została oceniona i zważona przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zaistniałe w sprawie uchybienia podmiotu zobowiązanego poczytuje jako jednostkowe i okresowe, nie powinny one zatem zaistnieć ponownie. Jak wskazał bowiem sam syndyk, "problemy organizacyjne z przekazywaniem korespondencji działającemu na rzecz upadłej spółki syndykowi zostały już rozwiązane". Wbrew zatem stanowisku A.K., odstąpienie od wymierzenia grzywny nie godzi w wymiar prewencyjny, gdyż z jednej strony syndyk podjął działania wykluczające podobne zdarzenie w przyszłości, z drugiej ich ewentualne ponowne zaistnienie – wbrew deklaracji syndyka – rzutować będzie na wysokość grzywny, gdyby wniosek o jej wymierzenie został potencjalnie na ten sam podmiot złożony. Z kolei sam fakt uiszczenia przez wnioskującego kosztów sądowych nie może w żaden sposób determinować pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne wymierzenie grzywny w sprawie. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.