I OZ 698/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zarządu [...] S.A. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SO/Gl 5/13 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie Zarządowi [...] S.A. w K. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 8 kwietnia 2013 r., IV SO/Gl 5/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na wniosek A. K. wymierzył Zarządowi [...] S.A. w K. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych. Wniosek o wymierzenie grzywny z 24 stycznia 2013 r. został złożony w związku z nieprzekazaniem przez [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi wniesionej przez A. K. 10 grudnia 2012 r. Skarga dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie wykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 września 2012 r., IV SAB/Gl 65/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy zarządzenia z 29 stycznia 2013 r. przesłał organowi odpis wniosku o wymierzenie grzywny zobowiązując do nadesłania odpowiedzi na ten wniosek. Pomimo upływu wyznaczonego terminu organ nie nadesłał odpowiedzi na wniosek, nie przekazał również do Sądu skargi A. K. na bezczynność organu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek organu przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią do sądu administracyjnego. To Sąd bowiem dokonuje oceny skargi zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10). Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Regulacja ta ma za zadanie zdyscyplinowanie organów do terminowego wykonania obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę. W rozpoznawanej sprawie organ pomimo istnienia ustawowego obowiązku przekazania Sądowi skargi nie uczynił tego, a zatem zasadnym było wymierzenie mu grzywny. W zażaleniu, [...] S.A. (zwana dalej także [...]) zaskarżyła w całości powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny pomimo tego, że nie jest ona organem administracji publicznej w związku z czym nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); 2. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 poprzez wadliwe uznanie, że była zobowiązana do przesłania pisma nazwanego "skargą na bezczynność" w terminie 30 dni Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy, czy skarżąca była w ogóle zobligowana do wykonania obowiązku przesłania otrzymanego pisma nazwanego przez stronę "skargą na bezczynność". Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że [...] nie jest organem administracji publicznej i nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu niedopełnienia obowiązku związanego z przekazaniem otrzymanego pisma. Grzywna ma charakter prewencyjno-dyscyplinujący wobec organów administracji publicznej. W dniu [...] marca 2012 r. Skarb Państwa sprzedał większościowy pakiet akcji Spółki (51%) na rzecz [A] S.A. z siedzibą w K. Kolejna sprzedaż akcji została dokonana [...] grudnia 2012 r. i skutkowała nabyciem przez [A] S.A. łącznie 85 % akcji. Powyższe oznacza, że już w dacie udzielenia stronie odpowiedzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to jest 15 marca 2012 r., Spółka nie była podmiotem zobligowanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona kierując do Spółki pismo nazwane "skargą na bezczynność" nie była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ jej żądanie nie dotyczyło organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie zbadał, z jakich przyczyn Spółka nie przekazała pisma strony i czy [...] miała obowiązek przekazania jakichkolwiek dokumentów do Sądu, a zwłaszcza przedmiotowej "skargi". Do zażalenia dołączono umowy sprzedaży akcji [...] zawarte pomiędzy Skarbem Państwa Rzeczypospolitej Polskiej a [A] S.A. w dniu [...] marca 2012 r. (dotycząca 51% akcji) oraz w dniu 28 grudnia 2012 r. (dotycząca kolejnych 34% akcji) W odpowiedzi na zażalenie wniesiono o jego oddalenie. Grzywna ma charakter mieszany, prewencyjno-represyjny, a obowiązek przesłania skargi do sądu ma charakter bezwzględny. Wnioskodawca wystąpił do [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej 21 stycznia 2012 r. i wówczas, podmiot ten podlegał podmiotowo ustawie o dostępie do informacji publicznej. Argumenty strony przeciwnej o sprzedaży akcji Spółki z dniem [...] marca 2012 r. nie mają znaczenia, skoro wniosek inicjujący całe postępowanie pochodził sprzed tej daty. Umarzając postępowanie, Sąd zasądził od organu zwrot kosztów postępowania, ale Spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, co skutkowało wniesieniem skargi na bezczynność w tym zakresie. Okoliczność, że w dacie wniesienia skargi i wniosku o wymierzenie grzywny Spółka była podmiotem prywatnym nie ma znaczenia, skoro sprawa dotyczy postanowienia wydanego wobec podmiotu obowiązanego udostępnić informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – por. art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21. Zatem w świetle art. 32 p.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że jest się właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji. Stwierdzając w uchwale składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 63), że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, Sąd uznał, że brak podstaw prawnych, aby działalność tych spółdzielni można było utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków danej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób w niej zrzeszonych. Oznacza to, że organ podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tą skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie - por. np. postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., II GZ 105/10. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie - por. np. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powrót do tradycyjnego sposobu wnoszenia skargi (za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy) zrodził obawę (co jest zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę przypadki nawet kilkuletniej zwłoki w przekazywaniu skarg sądowi administracyjnemu, które zdarzały się przed wejściem w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA), że niektóre organy będą próbowały przeciwdziałać rozpoznaniu skargi przez zaniechanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2. Powstała więc konieczność ustanowienia instytucji procesowej, której zastosowanie niweczyłoby skutki zaniechań organów administracji. Z tego względu w art. 55 przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie przez możliwość zastosowania wobec tych podmiotów środków dyscyplinujących (wymierzenie grzywny organowi administracji, sygnalizacja) i kompensujących brak stosownego działania organu administracji (po uprzednim wymierzeniu grzywny organowi, na żądanie skarżącego, dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy przez sąd na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości). Tak ukształtowane gwarancje procesowe muszą być skuteczne w przeciwdziałaniu "przetrzymywaniu" skarg przez organy, których skarga dotyczy. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Jak już bowiem wcześniej wspomniano grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. np. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową gwarantującą stronie realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dowodem na to jest linia orzecznicza, zgodnie z którą, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne – por. w szczególności postanowienie NSA z 27 listopada 2009 r., I OZ 1086/09, postanowienie NSA z 22 lutego 2010 r., I OZ 161/10, czy postanowienie NSA z 23 maja 2011 r., I OZ 387/11. Płynie stąd jednoznaczny wniosek, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącego - bezczynność Zarządu [...] w K. S.A. w K. w przedmiocie wykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach IV SAB/Gl 65/12), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. (jak to przyjęto w postanowieniu NSA z 23 stycznia 2013 r., I OZ 11/13), ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna w kwocie 1000 zł nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do braku odpowiedzi na wezwanie Sądu, a także do samego czasu trwania tego opóźnienia. Tym samym należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył [...] grzywnę w stosownej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.