III SAB/Kr 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa działającego przez Dyrektora [ ] w K. skargę oddala Po rozpoznaniu wniosku skarżącej A. W. z dnia 16 września 2011 r., Wójt Gminy, decyzją z dnia 27 października 2011 r., nr [...] orzekł w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres zasiłkowy 2011/2012. Na skutek oświadczenia skarżącej o podjęciu przez jej męża zatrudnienia za granicą zaistniała potrzeba ustalenia właściwości organów do prowadzenia sprawy, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia 9 listopada 2012 r., nr [...] Wójt Gminy wstrzymał od dnia 1 listopada 2012 r. wykonanie ww. decyzji. W dniu 22 listopada 2012 r. Wójt Gminy wystąpił do Marszałka Województwa działającego przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej (dalej "ROPS") w trybie art. 23a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), o ustalenie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 31 grudnia 2013 r. ROPS poinformował Wójta Gminy o okresach, w których w ww. sprawach miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz o okresach, w których ustawodawstwo polskie miało zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, stosownie do regulacji art. 68 rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L Nr 166/1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). W związku z tym, że w dniu 8 stycznia 2014 r. skarżąca złożyła oświadczenie o swojej aktywności zawodowej w Polsce, tego samego dnia ROPS zmienił koordynację z dnia 13 grudnia 2013 r. uznając brak pierwszeństwa Polski z wniosku strony o zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 28.05.2013 r. Również w dniu 8 stycznia 2014 r. wobec złożenia przez skarżącą ww. oświadczenia o swojej aktywności zawodowej w Polsce ROPS - odpowiadając na zapytanie właściwej instytucji niemieckiej z dnia 29 sierpnia 2013 r. - udzielił instytucji niemieckiej na odpowiednim formularzu SED F002 informacji, w pełnym zakresie żądanym przez ww. instytucję. Pismo przewodnie z dnia 8 stycznia 2014 r. przekazujące ww. formularz do instytucji niemieckiej, przekazano skarżącej do wiadomości, a formularz F002 został odebrany przez właściwą instytucję niemiecką w dniu 22 stycznia 2014 r. W dniu 14 stycznia 2014 r. do ROPS wpłynęła decyzja Wójta Gminy z dnia 8 stycznia 2014 r. uchylająca decyzję z dnia 27 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres zasiłkowy 2011/2012. W dniu 21 stycznia 2014 r. akta skarżącej przekazano do ROPS i tego samego dnia ROPS zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zasiłek rodzinny na okres 2011/2012. W dniu 6 lutego 2014r. skarżąca dostarcza dokumenty na wezwanie do usunięcia braków formalnych z dnia 21.01.2014r., a w dniu 11 lutego 2014 r. została wydana decyzja nr [...] przyznająca skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego w okresie od 01.08.2012r. do 31.08.2012 r. oraz odmawiająca jej prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 01.09.2012 r. do 31.10.2012 r. Decyzja stała się ostateczna w dniu 4 marca 2014 r. W konsekwencji powyższego w dniu 10 kwietnia 2014 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 01.09 do 31.10.2012 r., a w dniu 14 maja 2014 r. wydano decyzję [...] ustalającą wysokość nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń za okres od dnia 1.09.2012 r. do dnia 31.10.2012 r. W dniu 2 czerwca 2014 r. do ROPS wpłynęło odwołanie skarżącej od ww. decyzji. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. ROPS przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Nr [...] z dnia 14 maja 2014 r. oraz orzekło o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne przyznane decyzją Wójta Gminy Nr [...] z dnia 27 października 2011 r. w kwocie 418 zł za okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. Akta sprawy nie zostały zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do ROPS. Jednocześnie w związku z wydaniem rozstrzygnięcia z dnia 11 lutego 201 4 r., stosownie do zapisów art. 60 ust. 2 rozporządzenia Nr 987/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L Nr 284/1 z dnia 30 października 2009 r.) pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. tut. ROPS poinformował także instytucję niemiecką o wyniku rozstrzygnięcia z dnia 11 lutego 2014 r., nr [...], przekazując do instytucji niemieckiej SED F003 wraz z kompletem dokumentów celem rozpatrzenia oraz wypłacenia ewentualnego dodatku deferencyjnego. W dniu 7 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w ww. sprawie. Pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej przekazał akta sprawy wraz z wyjaśnieniami, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tym samym dniu skierowano do skarżącej pismo zawierające wyjaśnienia w zakresie podjętych w toku postępowania czynności. Postanowieniem z dnia 24 września 2014, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało to zażalenie za nieuzasadnione uznając, że czas trwania postępowania w sprawie wynika z potrzeby podejmowania czynności wyjaśniających ze stroną niemiecką w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 7 września 2014 r. skarżąca złożyła skargę (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. W skardze zarzucono, że organ działał w sprawie w sposób niedbały i nieudolny. Zdaniem skarżącej postępowanie jest niezasadnie przedłużane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona przed dniem wydania rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie zażalenia na bezczynność z dnia 7 sierpnia 2014 r. Z ostrożności procesowej w dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do zarzutów skarżącej i uznano je za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżąca wyczerpała ten tryb, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej. Zostało ono rozpoznane w postanowieniu SKO z dnia 24 września 2014, nr [...], gdzie uznano je za nieuzasadnione. Tym samym strona skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podkreślić należy, że nie jest zasadne stanowisko organu, z którego wynika, że skarga skarżącej powinna zostać odrzucona z uwagi na fakt, że została wniesiona przed datą rozstrzygnięcia przez SKO zażalenia skarżącej z dnia 7 sierpnia 2014 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, które orzekający Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zażalenia przez SKO, ale samym wniesieniem takiego zażalenia. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postanowieniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 NSA w Warszawie stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa działającego przez Dyrektora Regionalnego Oddziału Ośrodka Polityki Społecznej w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012. Jak już wcześniej wspomniano przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. § 2 k.p.a, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisów art. 36 k.p.a wynika, że każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych uznawany jest za zwłokę w jej załatwieniu, którą mogą powodować przyczyny zależna lub niezależne od organu administracji publicznej. Z kolei art. 37 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w tak zakreślonych ramach faktycznych i prawnych Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa w sposób przewlekły. Podkreślić należy, że ze względu na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i potrzebę zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, początkowo podejmowane przez Marszałka Województwa czynności były związane z potrzebą ustalenia swojej właściwości w sprawie. Dopiero w dniu 31 grudnia 2013 r., Marszałek Województwa ustalił koordynację systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto w związku z ustaleniem, że w ww. sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Marszałek Województwa mógł wszcząć postępowanie administracyjne za okres, w którym ustawodawstwo polskie miało zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, nie wcześniej, jak po uchyleniu przez Wójta Gminy w trybie art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji nr [...] z dnia 27 października 2011 r., za okres koordynacji oraz przekazaniu całości akt sprawy do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, co nastąpiło w dniu 14 stycznia 2014 r. Zatem czynności dokonane do tego dnia nie miały charakteru czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa. Decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącej zapadła w dniu 11 lutego 2014 r., a zatem z zachowaniem wymogów określonych w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdza, że czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego przed Marszałkiem Województwa, a także poprzedzające moment wszczęcia postępowania w sprawie, podejmowane były z poszanowaniem zasady szybkości postępowania. Kolejne czynności postępowania były dokonywane przez organ w odstępie kilku dni, a nawet w tym samym dniu. Czas jaki upływał pomiędzy podjęciem konkretnych czynności wynikał z potrzeby zwracania się o konkretny dokumenty, oczekiwania na odpowiedź lub zapoznawania się z materiałami nadesłanymi do organu. Wskazać również należy, że z uwagi na przedmiot sprawy istniała potrzeba wymiany korespondencji ze stroną niemiecką, co z pewnością miało znaczący wpływ na czas uzyskania koniecznych dokumentów. To mogło u strony wywołać wrażenie przewlekłości postępowania, które w rzeczywistości nie miało miejsca. Orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/2012, zgodnie z którym dopóki organ nie przekracza terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy (podjęcia aktu lub dokonania czynności) i podejmuje czynności w celu załatwienia sprawy, dopóty nie można postawić mu zarzutu prowadzenia postępowania w przewlekły sposób. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie dlatego nie można przychylić się do stanowiska skarżącej, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku działając na postawie art. 151 P.p.s.a.