II GSK 1932/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Irena Wiszniewska-Białecka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2040/14 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2040/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Dnia [...] lipca 2013 r. w miejscowości N., na drodze wojewódzkiej nr [...], zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J. S., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem tarcicy sosnowej impregnowanej (ładunek podzielny), w imieniu A. D. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który kierowca podpisał bez uwag. Do kontroli kierowca okazał m.in. dowody rejestracyjne kontrolowanego pojazdu członowego oraz naczepy; dokument CMR, a także licencję wydaną na skarżącego na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na wszelkich trasach Wspólnoty. Podczas kontroli ww. zespół pojazdów został zważony w wyniku czego stwierdzono, że przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu. W protokole zapisano, że kontrola drogowa nie wykazała zaś przekroczenia innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnych normach. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: 1. nacisk 11,8 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 w górę) - przekroczenie o 3,8 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 38%); 2. podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tym stanie rzeczy WITD wszczął wobec skarżącego – jako przewoźnika, postępowanie administracyjne informując go o przysługujących mu prawach. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. D. karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. W złożonym odwołaniu skarżący przedstawił proces załadunku ww. towaru i poinformował, że nie był w stanie stwierdzić przeładowania towaru na jedną oś bez specjalnego oprzyrządowania. W jego ocenie do naruszenia doszło nieświadomie. Decyzją z [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w całości decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] stycznia 2014 r. r., którą nałożono na A. D. karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD przywołał definicję pojazdu nienormatywnego zawartą w art. 2 ust. 35a p.r.d. oraz wskazał, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 - art. 41 ust. 1 u.d.p. Wskazał także, że w oparciu o delegację zawartą w art. 41 ust. 1 u.d.p. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał akt wykonawczy – rozporządzenie z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), dalej rozporządzenie w sprawie dróg, z którego wynika, że droga wojewódzka nr [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Organ wskazał, że skontrolowany pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, które w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu z datą ważności do 31 grudnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że przewożony ładunek był podzielny, co ustalił w oparciu o okazany do kontroli dokument CMR, a także w oparciu o zapisy samego protokołu kontroli i dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas kontroli. Nadto wyjaśnił, co rozumie pod pojęciami "drewna" i "ładunku sypkiego", gdyż ustawodawca zobowiązał go każdorazowo do oceny, czy rodzaj przewożonego ładunku umożliwia zastosowanie zapisów art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Ostatecznie Organ uznał, że przewożony ładunek nie był ani ładunkiem sypkim, ani drewnem w rozumieniu art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., ponieważ był przetworzony przemysłowo, przez co stracił przymiot surowca. Wobec tego GITD uznał, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., umożliwiający uwolnienie się skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. GITD wyjaśnił, że zezwolenie na kategorię VII wydaje się wówczas, gdy przekroczono wielkości dopuszczalnych odstępstw określonych w zezwoleniach kategorii I-VI. Organ odwoławczy wskazał również art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. i stwierdził, że karę nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1, faktycznie obowiązujące regulacje prawne przewidują możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego również wobec ww. podmiotów, jednakże co warto dodać kara pieniężna może być nałożona na te podmioty równocześnie, obok odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd, a nie zamiast i tylko w przypadku zaistnienia ww. okoliczności. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest odpowiedzialnością niezależną od odpowiedzialności ww. podmiotów. GITD wyjaśnił także, co rozumie pod pojęciami "należytej staranności" i "braku wpływu", odwołując się do art. 355 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej k.c. oraz do wykładni sądów administracyjnych. A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowy ładunek - tarcica sosnowa impregnowana nie była drewnem w rozumieniu art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., ponieważ została przetworzona przemysłowo, przez co straciła przymiot surowca. Zdaniem Sądu trudno się z takim stanowiskiem organu zgodzić. WSA wskazał, że przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób wymagany przez art. 8 k.p.a. co rozumie pod pojęciem "przetworzenia przemysłowego", które prowadzi do utraty "przymiotu surowca" przez drewno, w szczególności jaki to proces przetwarzania drewna ma na myśli oraz co rozumie pod pojęciem tego surowca. W tym aspekcie sprawy Sąd zauważył, że pojecie "przetworzenia" używane w stosunku do drewna jest bardzo szerokie. WSA wskazał, że rację ma skarżący wywodząc, że z takiego stanowiska organu wynika, że zdaniem GITD tylko i wyłącznie drewno pobrane "loco las" jest drewnem, o którym mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. W ocenie WSA w zaskarżonej decyzji brak jest stosownej analizy na temat spornego ładunku w postaci tarcicy sosnowej (desek sosnowych). W dalszej części uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji wskazał, że lektura pkt. 8 - Wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 1 z dnia 6 kwietnia 2012 r. w sprawie wykładni pojęć "ładunku sypkiego" i "drewna" użytych na gruncie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 222, poz. 1321) zatytułowanego "Wyjaśnienie pojęcia drewna" prowadzi do odmiennych wniosków. Wskazuje, że: "We wszelkiego rodzaju opracowaniach jednoznacznie przyjmuje się, że drewno to po prostu surowiec drzewny otrzymywany ze ściętych drzew i formowany przez obróbkę w różnego rodzaju sortymenty. Zajmuje przestrzeń pomiędzy rdzeniem a warstwą łyka i kory. Pod względem technicznym drewno jest naturalnym materiałem kompozytowym o osnowie polimerowej wzmacniany ciągłymi włóknami polimerowymi, którymi są podłużne komórki zorientowane jednoosiowo." I dalej a pkt. 9 wskazuje, że występuje "...drewno wielkowymiarowe (brak górnych granic rozmiaru) lub średniowymiarowe (wyrabiane w dłużycach, kłodach i wyrzynkach)." Natomiast w pkt 10 Wytycznych - "10. Przetworzenie drewna" wyjaśnia, że: "...nie jest drewnem, w rozumieniu przepisu art. 5 ust, 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, drewno w sytuacji jego przetworzenia przemysłowego i uzyskania "wyrobów z drewna" albowiem traci ono wówczas przymiot surowca. Norma ta nie znajdzie już zatem zastosowania np. w przypadku przewozu boazerii, mebli, elementów domków letniskowych, czy innych wyrobów drewnianych, stanowiących produkt przemysłu drzewnego." Sąd wskazał również, że przykładowo, według Wikipedii tarcica – jest to asortyment drzewny powstały w wyniku przetarcia drewna okrągłego w sposób indywidualny bądź grupowy (decyduje liczba równocześnie pracujących pił) na pilarkach: ramowych (trakach), taśmowych bądź tarczowych. Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące błędnych ustaleń faktycznych dotyczących rodzaju przewożonego ładunku. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym że Organ administracyjny nie może dokonywać "dowolnych" czy też "niepełnych" ustaleń faktycznych. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zdaniem Sądu za co najmniej przedwczesne należało uznać ustalenia dokonane przez organ w zakresie charakteru ładunku przewożonego przez skarżącego w sytuacji braku pogłębionej analizy charakteru owego ładunku stanowiącego tarcicę sosnową. Sąd I instancji zauważył, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołał się na pkt 10 Wytycznych, nie wyjaśniając jednak bliżej tego stanowiska. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organ, rozstrzygając w sprawie, dopuścił się także naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wyrazem naruszenia tej zasady jest brak konsekwentnego stanowiska w kwestii pojęcia "drewna". Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi to dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je za bezzasadne i podzielił stanowisko organu w całości w tym zakresie. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art, 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn, zm., zwanej dalej k.p.a), przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dokonał niewyczerpującej i błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uznając, że w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania wobec skarżącej, w sytuacji, gdy ta wykazała, że przewożony w dniu kontroli ładunek stanowiło drewno i dołożyła należytej staranności, czyli uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, przy organizowaniu przewozu, podczas gdy okoliczności takie w żadnym razie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, ponieważ przewożony ładunek podkładów sosnowych nie może zostać zaliczony do żadnego z sortymentów drewna; ponadto, z ostrożności procesowej zarzucił także: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 15 i ust. 16 w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwana dalej także p.r.d.) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgodnie z definicją ustawową pojęcie "drewna" obejmuje swym zakresem także produkt powstały w wyniku produkcji tartacznej, jaki stanowi tarcica (deski). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy przewożony ładunek był drewnem w rozumieniu art. 61 ust. 15 i ust.16 oraz art. 140aa ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji w zależności od poczynionych ustaleń co do rodzaju przewożonego ładunku i ustalenia przekroczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej, czy w sprawie powinna znaleźć zastosowanie regulacja skutkująca umorzeniem postępowania przed organami administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że przewożonym w dniu [...] lipca 2013 roku ładunkiem była tarcica sosnowa impregnowana (deski sosnowe). W ocenie organów administracji publicznej pod pojęciem drewna należy rozumieć drewno, jako surowiec, w stanie nieprzetworzonym. Zdaniem organów drewno w sytuacji jego przetworzenia przemysłowego i uzyskania wyrobów z drewna traci przymiot surowca. Natomiast Sąd I instancji nie podzielając stanowiska organów administracji publicznej wskazał na brak wyjaśnienia pojęcia "przetworzenie przemysłowe" oraz odwołując się do treści wynikających z punktu 8, 9 i 10 Wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 1 z dnia 6 kwietnia 2012 roku w sprawie wykładni pojęć "ładunku sypkiego" i "drewna" użytych w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw stwierdził, że za przedwczesne należało uznać ustalenia organów w zakresie charakteru przewożonego ładunku. Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wynika ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione, uzasadnia ich łączne rozpoznanie. W związku z powyższym należy podkreślić, że NSA rozpoznający niniejszą sprawę w tym składzie, w pełni podziela stanowisko oraz argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2017 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 1693/16. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku wydanym w sprawie II GSK 1693/16 według art. 61 ust. 15 p.r.d. przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się, jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ten przepis wynika, że kierowano się m.in. interesem przewoźników, pozwalając im na kalkulację możliwości transportowych i właściwe załadowanie pojazdów przez uwzględnienie przy ocenie masy ładunku gatunku przewożonego drewna. Drewno o porównywalnych gabarytach ma bowiem różną masę, w zależności od jego gęstości, a ta jest warunkowana gatunkiem drewna. W ustawie p.r.d. nie ma żadnych wskazówek ani odesłań pozwalających ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem drewna. Kierując się jednakże celem omawianej regulacji należałoby przyjąć, że w rozumieniu tego przepisu drewnem jest to wszystko, co zachowuje naturalne, właściwe temu surowcowi cechy fizyczne i chemiczne, niezależnie od postaci, jaką mu nadano. Nie każde zatem przetworzenie drewna pozyskanego z lasu prowadzi do powstania nowego rodzajowo produktu, pozbawionego cech drewna surowego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przepis art. 61 ust. 15 p.r.d. odnosi się do wszystkich gatunków drewna. Wniosek taki wynika w sposób oczywisty z treści tego przepisu. Oznacza to również, że nie ma także podstaw do ograniczenia zakresu jego zastosowania do gatunków drewna określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z 2 maja 2012 r., wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 16 ustawy p.r.d. Treść art. 61 ust. 16 nie zawiera upoważnienia do ograniczenia, drogą aktu wykonawczego, zakresu regulacji zawartej w ust. 15 tego artykułu. Minister nie uzyskał kompetencji do określenia gatunków przewożonego drewna, których masę ustala się według reguły określonej w art. 61 ust. 15. Jego zadaniem jest określenie gęstości drewna poszczególnych gatunków, w szczególności, a więc przede wszystkim takich gatunków, które mają zastosowanie w przemyśle i budownictwie i tym samym są najczęściej transportowane. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 61 ust. 16 p.r.d. wiąże zalecenie uwzględnienia przez ministra zastosowania drewna w przemyśle i budownictwie z określonym gatunkiem drewna, a nie z drewnem przewożonym. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.