VII SA/Wa 881/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K.N. - Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] [...]; [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) uznał za niedopuszczalne zażalenie W. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nakładające na inwestora – W. S.– obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia: 1. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (dawny nr [...]) na budynek gospodarczy (sporządzonej w 2 jednobrzmiących egzemplarzach), 2. opinii technicznej w zakresie zgodności z przepisami i warunkami technicznymi zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na budynek gospodarczy, 3. odbitki z mapy zasadniczej uwzględniającej przedmiotowy budynek, 4. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zmiany sposobu użytkowania, tj. [...] r. W uzasadnieniu organ podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, po stwierdzeniu w trakcie kontroli samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na budynek gospodarczy. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ma charakter dowodowy i pozwoli na podjęcie stosownej decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepisy nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia w formie zażalenia na to postanowienie. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę i kończącej postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że kwestionowane postanowienie nie jest pozbawione kontroli instancyjnej czy sądowej, a kontrola ta będzie miała miejsce w trakcie kontroli aktu załatwiającego sprawę administracyjną. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.S., dochodząc jego uchylenia. Skarżący wskazał, że nie rozumie, dlaczego żąda się od niego dokumentów i pokrycia kosztów ich sporządzenia. Podniósł, że nie jest ani nie był inwestorem budynku gospodarczego, usytuowanego przy ul. [...] w [...], w szczególności nie był inwestorem w 1978 r., gdyż był wtedy osobą niepełnoletnią, nie był właścicielem ani współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że od 1998 r. jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w części wynoszącej [...]. Budynek ten powstał w latach 40-tych XX wieku, jest budynkiem gospodarczym i zgodnie z tym przeznaczeniem jest użytkowany i opodatkowany. Skarżący podkreślił, że organ błędnie zastosował art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w 1978 r., albowiem przedmiotowy budynek powstał przed wejściem w życie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zażalenie W. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest niedopuszczalne. Istotą postanowienia organu pierwszej instancji było nałożenie na inwestora – W.S. – obowiązku dostarczenia wskazanej w postanowieniu dokumentacji. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. Choć z proceduralnego punktu widzenia stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na wyżej opisane postanowienie jest prawidłowe, to u podstaw wydania tego postanowienia legły nieprawidłowości, powodujące, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie mogą się ostać. Przede wszystkim podkreślić należy, że już w piśmie z [...] października 2012 r. W. S. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], że budynek przy ul. [...] nie jest jego wyłączną własnością, zaś w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. – że budynek ten w dokumentacji Gminy [...] i Wydziale Geodezji i Katastru [...] widnieje jako budynek gospodarczy. Z zażalenia skarżącego wynika także, że budynek ten powstał jako budynek gospodarczy w latach 40-tych XX wieku. Organ nie zweryfikował powyższych okoliczności, w szczególności nie ustalił, czy istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, a jeśli tak, to kiedy to nastąpiło i czy nastąpiło samowolnie, a także nie ustalił, komu poza W. S.przysługuje prawo własności budynku (aby prawidłowo ustalić krąg adresatów ewentualnych obowiązków), uchybiając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Stosując art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229), organ naruszył ten przepis prawa materialnego i jednocześnie uchybił obowiązkowi stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), której art. 103 stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (mówiącego o stosowaniu przepisów dotychczasowych zamiast art. 48 tej ustawy w stosunku do budynków, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne). Skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy udzielania pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07). Likwidacja skutków ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku winna zatem być przeprowadzona – po możliwie najdokładniejszym ustaleniu czasu dokonania tej zmiany – z zastosowaniem przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, jednak z uwzględnieniem dokonywanych w niej zmian, jak np. wprowadzenie art. 71a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1983/11). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.