II OSK 1983/11

Dnia 19 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Łd 362/11 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w którym prowadzona jest działalność polegająca na produkcji pierogów i wyrobów garmażeryjnych, położonego na działce nr 1 przy ul. D. w T. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim nakazał A.S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, który miał przeznaczenie handlowe i w 1994 r. samowolnie został zmieniony na zakład produkcyjny. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 r. Wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 255/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił powyższe decyzje. Sąd wskazał, że z uwagi na czas dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), czyli art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie regulujący obecnie te kwestie – art. 71a ustawy. Ponadto organy zobligowane były ocenić zgodność dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku z planem zagospodarowania przestrzennego i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, przeprowadzić postępowanie naprawcze bądź też nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy jego legalizacja byłaby sprzeczna z prawem. Sąd wskazał, że po dacie wydania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego, w kontekście którego organy rozważały zmianę sposobu użytkowania obiektu, został wyeliminowany z obrotu prawnego (wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Łd 437/07). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim wydał trzy kolejne decyzje, które były uchylone przez organ drugiej instancji z powodu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kolejną decyzją z dnia [...]1 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że w wyniku dokonanego podziału działki nr 2, pozbawiono działkę nr 1 walorów handlowych, zaś zebrane materiały geodezyjne (mapa podziału i decyzja) wykazują, iż podział działek uniemożliwia faktycznie prowadzenie handlu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.G., zarzucając organowi niewłaściwe oparcie decyzji na art. 104 k.p.a., a nie na art. 105 k.p.a. W odwołaniu wskazano, także że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r. Podkreślono, iż organ przekroczył też swoje uprawnienia stwierdzając, że istniejący podział działek uniemożliwia faktycznie prowadzenie handlu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie kwestia dotycząca zmiany sposobu użytkowania została już rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podkreślił, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsporne jest, iż w roku 1994 dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z handlowego na produkcyjny. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji nie wypełnił wszystkich wskazań zawartych w wiążącym go wyroku Sądu, gdyż uzyskał wprawdzie stanowisko Architekta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego w kwestii zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nie zostało ono w żaden sposób uwzględnione w skarżonym rozstrzygnięciu. W powyższej decyzji brak jest także podstawy prawnej, jej uzasadnienie faktyczne nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w związku z czym narusza ona art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73, art. 77, art. 78 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r. W wyroku tym wskazano iż samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowiącego przedmiot sporu nie budzi wątpliwości. Ponadto zobligowano organy do zastosowania przepisów art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) do oceny zgodności samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, przeprowadzenia postępowania naprawczego bądź też nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy jego legalizacja byłaby sprzeczna z prawem. Wszelkie zatem rozważania, przeczące powyższym ocenom, a sprowadzające do konkluzji, że w istocie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, uznać należy za wadliwe i naruszające związanie, określone w art. 153 p.p.s.a. Sąd pokreślił, że podnoszona przez skarżącego kwestia okresu, w którym nastąpiła zmiana (1992 r.) nie stanowi okoliczności faktycznej eliminującej związania dokonaną oceną, bowiem, jak wspomniano, w obu przypadkach (zarówno w 1992 r., jak i 1994 r.) ocenie podlegała samowolna zmiana sposobu użytkowania, dokonana pod rządami tej samej ustawy, co nie oznacza iż postępowanie w zakresie likwidacji skutków winno być prowadzone w trybie jej przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 64 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ograniczenie prawa dokonywania przez właściciela zmian w sposobie użytkowania przedmiotu własności w drodze zastosowania ustawy nieobowiązującej w chwili dokonywania tych zmian oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż ocena prawna dokonana w wyroku z dnia 20 maja 2008 r., wiąże Sąd, podczas gdy ocena ta jest wewnętrznie sprzeczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. skarżący nie podjął nawet próby uzasadnienia tego zarzutu. Wymieniony przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie bądź bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając kolejny raz sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zastosował tę zasadę, ze względu na związanie ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku tegoż Sądu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. II SA/Łd 255/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym obecnie wyroku nie naruszył wskazanego przepisu art. 153 p.p.s.a. ani przez jego błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Całkowicie jest przy tym bezpodstawny zarzut, iż ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 20 maja 2008 r. jest wewnętrznie sprzeczna. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała żadnego argumentu na uzasadnienie tak postawionego zarzutu. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Skarżący podniósł, iż z naruszeniem przepisów art. 64 ust. 1 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP został on ograniczony w prawach właściciela do dokonywania zmian w sposobie użytkowania przedmiotu własności w drodze zastosowania ustawy nieobowiązującej w chwili dokonywania tych zmian. Wobec tak postawionego zarzutu należy wskazać, iż w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), która w przepisach art. 43 i 44 również zabraniała dokonywania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Definiowała też w art. 45 zmiany sposobu użytkowania, wskazując (art. 44), że mogą one nastąpić po uzyskaniu zgody właściwego organu. Dokonanie więc przeróbki budynku przeznaczonego na sklep na obiekt produkcyjny nastąpiło z naruszeniem tych przepisów. Tak powstały stan niezgodności z prawem istnieje do chwili obecnej. Doprowadzenie jego do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić, jak trafnie wskazał WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r., na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązuje od dnia 1 stycznia 1995 r. i ma zastosowanie (z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 103 ust. 2) zarówno do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją jak i – przede wszystkim – do spraw wszczynanych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Skoro więc obecnie trwa bezprawne użytkowanie obiektu budowlanego nieprzeznaczonego na ten cel, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 95), że przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., jako norma wyjątkowa, nie ma zastosowania w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W sprawie nie doszło więc do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych przez zastosowanie ustawy nieobowiązującej do oceny stanu powstałego w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji skargę kasacyjną należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.