II OSK 1373/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1711/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1711/14, oddalił skargę A. Sp. Z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c., art. 7 pkt 1., art. 13 ust. 1, 2, 5. i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r., odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku bramnego oraz budynku oficyny dworskiej tworzących zespół podworski w G., wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z sierpnia 1973 r., sygn. [...], pod numerem [...]. Zespół ten składa się z [...]. Przedmiotowa zabudowa [...] została ponownie wpisana do rejestru zabytków - decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] grudnia 1979 r., pod nr [...], jako element współtworzący zespół obejmujący pałac z zabudowaniami gospodarczymi i budynkiem bramnym w G. Z wnioskiem o skreślenie z rejestru budynków oficyny podworskiej i bramnego w zespole podworskim w G. zwróciła się A. Sp. z o.o. z siedzibą w G., wskazując na bardzo zły stan techniczny obiektów, których historyczna substancja uległa całkowitemu zużyciu, stanowiąc przy tym zagrożenie dla innych zabudowań zabytkowych w ich sąsiedztwie. Do podania załączono ekspertyzy stanu technicznego budynku bramnego i oficyny wykonane dnia [...] lipca 2012 r. przez mgr. inż. P. P. i mgr. inż. M. P. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ odmówił skreślenia z rejestru zabytków omawianych nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znacznie miała okoliczność wyjątkowości zachowanego do czasu współczesnych historycznego układu przestrzennego całego założenia pałacowo-folwarcznego w G.. Zwrócono uwagę, iż oba budynki stanowią [...], która pomimo wieloletnich zaniedbań ze strony kolejnych użytkowników i właścicieli, przetrwała w swoich pierwotnych rzutach i bryle, zachowując dawny układ wnętrz, a w dużej części oryginalną konstrukcję szkieletową ścian oraz niemal kompletną [...]. Organ wskazał konieczności podjęcia natychmiastowych prac zabezpieczających oraz remontowo-konserwatorskich, w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie, z zachowaniem możliwie jak największej części oryginalnej struktury budowlanej. Organ odwoławczy w ramach postępowania wyjaśniającego zlecił wykonanie opinii specjalistycznej dr. inż. S. N., posiadającemu uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, rzeczoznawcy budowlanego w ww. specjalności, rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektury i budownictwa. Z opinii tej wynika, że od lipca 2012 r. stan techniczny przedmiotowych obiektów pogorszył się, niemniej jednak w dalszym ciągu możliwe jest przeprowadzenie prac zabezpieczających i remontowo-konserwatorskich spornych nieruchomości, celem przerwania procesu ich degradacji, odtworzenia pełnej wartości technicznej elementów i ustroi budowlanych oraz usunięcia zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, przy zachowaniu jak największej części oryginalnej struktury budowlanej. Zawarto w niej konkretne zalecenia dotyczące niezbędnych prac naprawczych tych nieruchomości, poświadczające możliwość zachowania znaczącej części ich materii. W ocenie organu odwoławczego budynki objęte wnioskiem zachowały swój historyczny rzut, znaczącą część pierwotnej bryły i formy architektonicznej oraz substancji budowlanej. W dalszym ciągu są integralnymi elementami kompleksu dworsko-folwarcznego w G., wpływającymi w sposób istotny na jego kompozycję, z racji usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu, stanowiącego centrum przedmiotowego założenia. [...] układ przedmiotowego zespołu z charakterystycznym, poprzedzającym fasadę dworu dziedzińcem [...], stanowi dziś przykład unikatowy na tym obszarze. Skreślenie z rejestru zabytków ww. budynku bramnego i oficyny, a co za tym idzie ich prawdopodobna likwidacja, doprowadziłoby do bardzo istotnej utraty wartości zabytkowych przez całe założenie majątku w G. objęte ochroną konserwatorską. Obiekty te stanowią rzadko spotykaną na [...]. Zdaniem organu na podkreślenie zasługuje zachowanie w obrębie [...]. O ponadprzeciętnych wartościach historycznych i naukowych świadczy także skala ww. obiektów, przewyższająca większość pozostałych zabytków [...]. Organ, uwzględniając stan techniczny przedmiotowych budynków wskazał, że analizie podlega - zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - stopień zniszczenia obiektu powodujący utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a nie sam stan techniczny budynku. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie podlegają dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania. Według dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą, oba obiekty znajdują się w stanie katastrofalnym. Pomimo tego stopień zachowania oryginalnej substancji budowlanej ww. obiektów jest nadal duży. Ocalenie przed likwidacją obiektów objętych postępowaniem jest niezbędne dla zachowania integralności i podstawowych zasad kompozycji całego historycznego założenia w G.. Z akt sprawy wynika zaś, że właściciel ww. obiektów od momentu ich zakupu nie przeprowadził żadnych działań zabezpieczających bądź remontowych. Z tych względów organ nie mógł sankcjonować bezprawnego działania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zachodzą określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków w przypadku, gdy zabytek wpisany do rejestru, uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Dokonując oceny, czy zachodzą ww. przesłanki, Sąd miał na uwadze, że dobra kultury wpisane do rejestru zabytków podlegają szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie, zdaniem Sądu, odmówił skreślenia z rejestru budynku bramnego oraz budynku oficyny dworskiej tworzących zespół podworski w G., gdyż w stosunku do zabytkowego obiektu objętego zaskarżoną decyzją żadna z przesłanek wykreślenia obiektu z rejestru nie zaistniała. Bez znaczenia w niniejszym postępowaniu jest kwestia czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych. Mając na względzie ekspertyzę rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., organ nie stwierdził, aby zespół podworski, pomimo złego stanu technicznego i konieczności pilnego podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich, utracił swojej wartości naukowej i historycznej. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organ przyjął, iż stopień zniszczenia budynku nie spowodował utraty jego wartości, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przesłanką, która musi być spełniona, by nastąpiło wykreślenie z rejestru zabytków jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę wartości historycznej, naukowej lub artystycznej. Jako zabytek architektury i budownictwa, stanowiący część układu urbanistycznego podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W świetle natomiast art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkami sprawowana przez właściciela polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku w jak najlepszym stanie, na co zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Właściciel zabytku nie może uchylać się od powyższego obowiązku poprzez dążenie do jego wykreślenia z rejestru. Skarżący kupując przedmiotowy obiekt, zdawał sobie sprawę, że jest on wpisany do rejestru zabytków i wymagać będzie znacznych nakładów na jego renowację. Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego a opinia na okoliczność istnienia przesłanek wpisu do rejestru zabytków nie została w ogóle sporządzona. Skarżąca nie wskazała żadnych dokumentów, które nie zostałyby rozpatrzone przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ekspertyza rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dr. inż. S. N. jest opinią sporządzoną w celu rozpatrzenia zasadności skreślenia zespołu podworskiego w G. z rejestru zabytków, a nie tylko w celu określenia stanu technicznego nieruchomości. Sąd wskazał, że skarżąca dopiero w skardze podniosła kwestię zasadnego jej zdaniem powołania w sprawie biegłego z zakresu historii sztuki, który powinien wypowiedzieć się, czy rozmiar zniszczeń, jakie odnotowano w konstrukcji budynku uzasadnia orzeczenie utraty przez zabytek jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zarzut skarżącej dotyczący braku powołania biegłego z zakresu historii sztuki Sąd uznał za nietrafny, bowiem na tę okoliczność, a w szczególności na okoliczność skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku bramnego oraz oficyny została opracowana opinia przez Kierownika Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w S., w której stwierdzono, że "wobec zachowania w dużym stopniu autentycznej substancji zabytkowej przedmiotowych budynków i ich znaczenia w historycznej kompozycji zespołu architektoniczno-urbanistycznego, na który składają się [...] – wartości historyczne, artystyczne i naukowe nie zostały utracone, tym samym nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decydujące o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków". W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. podniosła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 p.p.s.a. w zw. z: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu polegającego na niedochowaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu polegającego na ocenie okoliczności faktycznych na podstawie niepełnego materiału dowodowego; - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu historii sztuki na okoliczność istnienia przesłanek wykreślenia budynków bramnego oraz oficyny zespołu folwarcznego w G. z rejestru zabytków; - art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu polegającego na załatwieniu sprawy bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; - art. 8 k.p.a. niedostrzeżenie uchybienia organu polegającego na prowadzeniu postepowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o opinię sporządzoną na nieodpowiednią okoliczność i przez niewłaściwie dobranego biegłego. Opinia w przedmiocie istnienia przesłanek wykreślenia wymienionych części zespołu pałacowego w G. z rejestru zabytków powinna być sporządzona nie przez rzeczoznawcę z dziedziny architektury i budownictwa, lecz przez rzeczoznawcę z zakresu historii sztuki ze specjalnością historyka architektury. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przedstawił argumentację świadczącą o mylnym odczytywaniu znaczenia tych przepisów. Przepisy te mogłyby zostać naruszone gdyby Sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, bądź przy zastosowaniu środków pozaustawowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, to również z tych względów zarzuty te okazały się być nietrafne. Niezależnie od tego autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. łączy z naruszeniem art. 84 k.p.a. zmierzając do wykazania, że Sąd ten nie dostrzegł, znaczenia dla sprawy sporządzenia opinii biegłego z zakresu historii sztuki na okoliczność istnienia przesłanek wykreślenia z rejestru zabytków, a dał prymat opinii rzeczoznawcy powołanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dr inż. S. N.). Odnosząc się do tego zarzutu należy - za Sądem pierwszej instancji - wskazać, że ekspertyza sporządzona przez dr inż. S. N. w celu stwierdzenia zasadności skreślenia - budynku bramnego oraz budynku oficyny dworskiej zespołu podworskiego w G. - z rejestru zabytków, jednoznacznie dowodzi, że pomimo awaryjnego stanu technicznego, zachowały w dużym stopniu oryginalną substancję zabytkową, stan zniszczeń tych dwóch obiektów nie powoduje utraty wartości, które podlegają ochronie na tle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stan zachowania zabytku ma znaczenie dla wydania decyzji o skreśleniu z rejestru tylko w takim zakresie jeśli potwierdzi on, że w związku ze zniszczeniami wartości, stanowiące podstawę wpisu, przestały istnieć. W niniejszej sprawie z opinii dr inż. S. N. taki wniosek nie wynika, zatem organ musiał oprzeć się na opinii, która była w tym zakresie przydatna i wiarygodna. W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art., 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy i tym samym utratę do nich zaufania uczestników postępowania, również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie wskazał szczegółowo, jakie aspekty postępowania dowodowego organu skłoniły go do przyjęcia, że zostało ono ocenione jako przeprowadzone prawidłowo. Niemniej jednak wskazał, że podstawy odmowy skreślenia z rejestru zabytków zostały wymienione w decyzji organu. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu i przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do tego by organ odmówił skreślenia z rejestru zabytków. Sąd przyjął zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania decyzji i nie musiał więc kolejny raz w uzasadnieniu wyroku analizować dlaczego organ wyżej ocenił wartość dowodową opinii dr inż. S. N., czy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wyraził swoje stanowisko co do postępowania wyjaśniającego organów i zgromadzonego na jego podstawie materiału dowodowego. Niedopuszczenie przez organy dowodu z opinii eksperta z zakresu historii sztuki na okoliczność czy stopień zniszczenia budynków dworu w G. spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów, nie miało wpływu na wynik sprawy i prawidłowo zostało to przez Sąd ocenione. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego w sytuacji kiedy organ dysponował na tę okoliczność stosową opinią, której wiarygodności nie podważono, nie doprowadziłoby do "lepszego" wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, które zostały już wyjaśnione. Mnożenie dowodów zmierzających do wykazania istotnej dla sprawy kwestii uznać należy za niecelowe jeśli organ zasadnie uznał, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o dowód już przeprowadzony i jest on wiarygodny. Ponadto kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.