II OZ 1248/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/14 o odmowie dopuszczenia E. C. i J. R. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia 26 maja 2014 r., Nr 300/XLV/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia E. C. i J. R. do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia 26 maja 2014 r., Nr 300/XLV/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. E. C., a w piśmie z dnia [...] września 2015 r. – J. R., wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia 26 maja 2014 r., nr 300/XLV/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości M. i A. W uzasadnieniu wniosku E. C. podała, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] objętych zaskarżonym planem. Zgodnie z zapisami planu na działce tej przewidziano możliwość lokalizacji turbiny wiatrowej. Wnioskodawczyni podkreśliła, że ma już podpisaną stosowną umowę dzierżawy z firmą zainteresowaną budową turbiny na jej działkach. Na podobne argumenty powołał się J. R. w uzasadnieniu swojego wniosku. Sąd wskazał, że wniosek E. C. i J. R. jest kolejnym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu składanym przez osoby, które wywodzą swój interes prawny w żądaniu uczestnictwa w postępowaniu sądowym w tej sprawie. Poprzedni wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym (o identycznym uzasadnieniu), lecz złożony przez inną osobę, nie został przez Sąd postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r. uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OZ 223/15 oddalił zażalenie na to postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA wskazał, że postępowanie ze skargi wojewody jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru, toczy się ono zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu. Wobec powyższego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdyby wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powyższym postanowieniu jest nadal aktualny i należy go podzielić. Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a.) jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie natomiast z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei § 2 art. 33 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Skoro zatem postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez Wojewodę Mazowieckiego w trybie nadzoru – określonym w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591), a nie jest ono poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, to toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Zatem stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wobec tego E. C. i J. R. w świetle przedstawionej argumentacji nie mogą zostać uczestnikami postępowania na prawach strony. Brak jest bowiem podstawy prawnej dla działania osób fizycznych i prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchomionego przez gminę tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie nadzorcze jest dla takiej osoby korzystne i jest ona zainteresowana utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd wyjaśnił ponadto, że uwagi na to, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sierpniu 2014 r., a przepisy ustawy z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) nie przewidziały możliwości zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ta ustawą, zastosowanie miały przepisu tej ustawy sprzed nowelizacji. E. C. wniosła zażalenie na to postanowienie, zaskarżając je w części, tj. w zakresie pkt 1 i wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wnioskodawczyni podniosła zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie poprzez niedopuszczenie uczestnika do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazała, iż jest właścicielem działek nr [...] i [...], na których w planie przewidziano lokalizację turbiny wiatrowej. Ma już podpisaną umowę dzierżawy z firmą zainteresowaną budową tej turbiny na jej działce. Wynik tego postępowania wpłynie bezpośrednio na jej sytuację prawną, tj. na realizację zawartej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 powołanej ustawy). W tej sprawie postępowanie sądowe zostało zainicjowane przez Wojewodę Mazowieckiego, który wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia 26 maja 2014 r., Nr 300/XLV/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc w trybie nadzoru wojewody nad samorządem gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. W postępowaniu ze skargi organu nadzoru (w tym wypadku wojewody) do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy stronami są wyłącznie organ nadzoru i rada gminy. Udział innych podmiotów w tym postępowaniu jest niedopuszczalny, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sprawie nie ma przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w tym postępowaniu. Z tego względu Sąd I instancji zasadnie jest odmówił dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia 26 maja 2014 r., Nr 300/XLV/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W interesie wnioskodawczyni działa w tym postępowaniu gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta obowiązywała w niezmienionym kształcie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.