II OZ 1029/16

Dnia 6 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "[...]" w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/14 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z 20 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w P. do udziału w postępowaniu toczącemu się ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z [...] maja 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości M. i A. Odmawiając dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stronami postępowania zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy, wywiedzioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wobec powyższego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdyby wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sprawie – zdaniem Sądu – nie ma jednak przepisów szczególnych, które pozwalałyby uwzględnić wniosek stowarzyszenia. Ponadto Sąd dodał, że złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika nie jest pierwszym tego typu wnioskiem w tej sprawie i że o możliwości dopuszczenia stron do postępowania wypowiadał się już dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W zażaleniu na postanowienie stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 33 § 2 w zw. art. 25 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uniemożliwienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu, art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 101 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw dopuszczenia do udział w postępowaniu sądowym innego podmiotu, aniżeli ten, który wniósł skargę na akt prawa miejscowego oraz art. 2 i art. 45 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie prawa do sądu, naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa oraz naruszenia prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis ten z racji umieszczenia go w rozdziale dotyczącym stron i uczestników postępowania ma ogólny charakter i w związku z tym dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Niemniej nie może on być interpretowany w oderwaniu od przepisów szczególnych, dotyczących poszczególnych spraw należących do kognicji sądów administracyjnych. Mając to na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie została wniesiona skarga przez Wojewodę [...], działającego jako organ nadzoru nad działalnością gminną. W szczególności Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, wniósł skargę na uchwałę rady gminy. Skarga ta został wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), czyli w związku z tym, że Wojewoda w terminie przewidzianym przez prawo nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do podjęcia wobec tej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością gminną, który został uregulowany w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z przepisów tego rozdziału wynika zasada, według której postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów. Jedynie w drodze wyjątku (potwierdzającego zresztą tę regułę) ustawodawca dopuszcza udział w takim postępowaniu innych podmiotów. Takim wyjątkiem jest art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc udziału w postępowaniu nadzorczym na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jest osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Brak jest jednakże przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i gmina oraz jej organy, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał i zarządzeń organów gminy (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz gmina lub jej organy mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w razie upływu terminu przeznaczonego na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 93 tej ustawy). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. W końcu zauważyć należy, że prawo do sądu, na które powołuje się żalące się Stowarzyszenie, obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zażalenie Stowarzyszenia "[...]" w P. jest niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.