II FSK 1895/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 45/15 w sprawie ze skargi Gospodarstwa [...] "R." sp. z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej P. z dnia 30 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II FSK 1895/15 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Gospodarstwo [...] "R." z siedzibą w R. i stwierdził nieważność części uchwały Rady Miasta P. w przedmiocie zwolnień od podatku od nieruchomości za rok 2014. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Rada Miasta P. uchwałą z dnia 30 października 2013 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zwolnień w podatku od nieruchomości za 2014 r. (Dz. Urz. [...]; dalej: uchwała) w § 1 zwolniła od podatku od nieruchomości nieobjęte zwolnieniami ustawowymi: 1) nieruchomości zajęte na potrzeby kultury i sportu, 2) nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby ochrony przeciwpożarowej, 3) budowle, budynki oraz zajęte pod nie grunty wykorzystywane na potrzeby uzdatniania i dostarczania wody, służące do odprowadzania i oczyszczania ścieków, 4) grunty zajęte pod drogi dojazdowe do pól, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", niebędące w posiadaniu przedsiębiorców. Skarżąca Spółka pismem z dnia 28 października 2014 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie § 1 pkt 4 uchwały, podnosząc, że przewidziany w tym przepisie warunek zwolnienia narusza art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.). Ponieważ Rada nie odpowiedziała na wezwanie, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, że zastosowana w uchwale formuła "niebędące w posiadaniu przedsiębiorców" wyłącza ze zwolnienia należące do Spółki nieruchomości, zajęte pod drogi dojazdowe i zarzuciła naruszenie: art. 7 ust. 3 u.p.o.l. i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 217 Konstytucji RP przez przyjęcie, że rada gminy może ograniczyć zwolnienie tylko do określonej kategorii posiadaczy nieruchomości, uchwalając regulację nie mającą oparcia w ustawach, a przez to sprzecznie z zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji RP przez uchwalenie zwolnienia podatkowego o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, które narusza zasadę równego traktowania podmiotów podległych władzy samorządowej i dyskryminuje przedsiębiorców. Odpowiedź na skargę wniosła Rada Miasta P., wnosząc o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i podnosząc, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, a kwestionowana formuła zwolnienia odnosi się wprost do ustawowej definicji nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. Po przeprowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w którym jako strona przeciwna występowała Rada Miasta P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "niebędące w posiadaniu przedsiębiorców", uznając, że skarga wniesiona została w terminie, a uchwalone zwolnienie ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, co wykracza poza wynikające z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. uprawnienie do wprowadzania przez radę gminy innych, niż określone w art. 7 ust. 1 u.p.o.l., zwolnień przedmiotowych. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Miasta P. wniosła o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. przez błędną wykładnię i zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że § 1 pkt 4 uchwały zawiera zwolnienie o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, podczas gdy ma ono charakter przedmiotowy i zawiera jedynie wskazanie cech przedmiotu zwolnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej odrzucenie, gdyż została wniesiona przez podmiot nieuprawniony – to jest Przewodniczącego Rady Miasta P., a nie Burmistrza P., który jest organem wykonawczym Gminy P., ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, jako że uchwała wprowadza niedozwolone kryterium podmiotowe; ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu ze względu na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12), w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby doprowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej; ten ostatni przypadek dotyczy sytuacji konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Poza tym szczególnym przypadkiem to wójt gminy ma wyłączną kompetencję do jej reprezentowania, a więc także do dokonywania czynności procesowych w postępowaniu sądowym. Wójt bowiem jest reprezentantem gminy zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli w stosunkach zewnętrznych, a tym samym także do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. W rozpoznawanej sprawie gminę (Miasto P.) reprezentował przewodniczący jej organu stanowiącego (Przewodniczący Rady Miasta P.), który wniósł odpowiedź na skargę, udzielił pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu. Miasta P. nie reprezentował więc Burmistrz P., który był jedynym organem do tego uprawnionym; zarazem brak podstaw do uznania, aby pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym Gminy mógł w tym przypadku zachodzić konflikt interesów. Oznacza to, że Miasto P., które jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest uchwała jego organu stanowiącego, jakim jest Rada Miasta, reprezentował podmiot, który nie miał zdolności procesowej. Brak zdolności procesowej strony postępowania sądowoadministracyjnego stanowi wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przesłankę nieważności tego postępowania, którą to nieważność Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.), niezależnie od granic skargi kasacyjnej i przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych. Stwierdzenie nieważności postępowania w rozpoznawanej sprawie prowadzi więc – niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych - do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten przeprowadzi postępowanie sądowoadministracyjne, poczynając od etapu wniesienia odpowiedzi na skargę przez organ uprawniony do reprezentowania gminy, uwzględniając na mocy art. 190 P.p.s.a. wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sprowadza się ona do uznania organu wykonawczego Gminy, którym jest Burmistrz P., za podmiot wyłącznie uprawniony do jej reprezentowania w sprawie, której przedmiotem jest uchwała Rady Miasta P.. Oznacza to, że wyłącznie Burmistrz P. jest umocowany do wniesienia odpowiedzi na skargę, a także do podejmowania ewentualnych dalszych czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak udzielenie pełnomocnictwa procesowego, czy wniesienie środków odwoławczych. Pierwszą czynnością, do dokonania której zobligowany będzie Burmistrz P. przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie wniesienie odpowiedzi na skargę w trybie przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a., pod rygorem, o jakim mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Zarazem, ze względu na szczególną sytuację procesową, zaistniałą wskutek wcześniejszego przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i udzielenia odpowiedzi na skargę przez organ nieuprawniony, czego Sąd ten w pierwotnym postępowaniu nie zanegował, przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia odpowiedzi na skargę przez organ do tego uprawniony liczyć należy od dnia doręczenia Burmistrzowi P. odpisu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z innych przyczyn, niż podniesione w skardze kasacyjnej.