II SA/Bk 1105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. i T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Wójt Gminy R. zatwierdził jako prawnie obowiązujące granice opisane w protokole granicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego S. G., w toku postępowania rozgraniczeniowego oraz uwidocznione na dowodach pomiarowych, granice i znaki graniczne działki Nr [...] położonej w obrębie miejscowości K. N., której właścicielem jest M. K. i K.K. z działkami sąsiednimi Nr [...] i Nr [...] położonymi na terenie miejscowości K. N., stanowiącymi własność T. K. i M. K. Decyzja powyższa stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Wójt Gminy R., na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 263 § 1 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3000 zł (pkt 1) oraz zobowiązał do uiszczenia połowy kosztów w kwocie 1500 zł T. i M. K. (pkt 2), a także zaliczył K. i M. K. zaliczkę w wysokości 1500 zł na poczet połowy kosztów określonych w pkt 1 (pkt 3). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Czynności przeprowadził upoważniony geodeta wyłoniony w ramach postępowania przetargowego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Koszty czynności geodety wyniosły 3000 zł i należało do ich poniesienia zobowiązać po połowie strony postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego. W trakcie prowadzonego postępowania, w dniu [...] sierpnia 2013 r. zostało wydane postanowienie zobowiązujące strony do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów. Państwo K. wpłacili zaliczkę w kwocie 1500 zł, zaś Państwo K. odmówili jej wpłacenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. i T. K., w którym wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że inicjatorami postępowania rozgraniczeniowego byli K. i M. K. W wyniku czynności rozgraniczeniowych geodeta odnalazł granicę ewidencyjną, której oni jako strona nie kwestionowali. Granica przebiega w dawnym miejscu. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, a wystarczyło zastosować rozwiązanie tańsze w postaci wznowienia znaków granicznych. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności zasady ustalania kosztów w tym postępowaniu. Wskazało, że obciążanie kosztami regulują, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego postępowania rozgraniczeniowego, przepisy art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego. Z art. 152 k.c. wynika zaś, że właściciele gruntów są zobowiązani do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania tych znaków ponoszą po połowie. Z kolei z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie. Z uwagi więc na to, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, koszty tego postępowania strony zainteresowane powinny ponosić w równych częściach, bez względu na to, z czyjej inicjatywy wszczęto rozgraniczenie. Skargę na decyzję SKO w Ł. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. i T. K., w której wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się na wniosek K. i M. K. Postępowanie to zakończyło się ustaleniem granic dokładnie w tych miejscach, które były do tej pory, czyli granica nie zmieniła swego położenia. Dlatego koszty tego postępowania powinni w całości ponieść K., gdyż to oni je wygenerowali niepotrzebnie. Zasadą jest, że koszty obciążają stronę, a nie innych uczestników postępowania. Obciążają one stronę, gdy zostały poniesione na jej żądanie lub w jej interesie. Postępowanie było wszczęte bezzasadnie, bowiem granice działek były widoczne i nie należało wszczynać postępowania rozgraniczeniowego, które doprowadziło do potwierdzenia istniejących granic dokładnie w tych samych miejscach. Jeżeli wnioskodawcy mieli inne zdanie, to zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., winni ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest zgodność z prawem obciążenia stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania, przy czym obciążenie to nastąpiło po połowie. Na samym początku podkreślenia wymaga, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach, czyli administracyjnym i sądowym i mimo, że uregulowano je w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym), stanowi jedną całość (por. uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążania nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 k.p.a.), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W ocenie niniejszego składu orzekającego podkreślenia wymaga, że wprawdzie NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 5/06, zawarł tezę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, jednakże w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia jednoznacznie już wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Powyższe stanowisko NSA zostało przez większość sądów administracyjnych odczytane jako obowiązek, a nie tylko dopuszczalną możliwość, rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 k.c., czyli po połowie. Sądy te przyjęły, że skoro z art. 152 – 153 k.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 541/12). Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 15/13). Pojawiły się także orzeczenia, w których sądy stanęły na stanowisku, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli wtedy, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Jeśli zaś koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 120/14). Zdaniem obecnego składu orzekającego, należy stanąć na stanowisku, że podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 i 153 k.c., czyli po połowie, jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Uzasadnieniem takiego wyjątku może być fakt, że postępowanie takie nie toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Do sytuacji takiej może dojść np. wtedy, gdy nie ma sporu odnośnie granic sąsiadujących nieruchomości, a wnioskodawca wszczyna przedmiotowe postępowanie tylko w celu dokuczenia sąsiadowi poprzez konieczność poniesienia przez niego połowy kosztów tego postępowania. Skoro w cyt. uchwale I OPS 5/06 NSA analizował sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości może w postępowaniu rozgraniczeniowym (mimo istnienia sporu granicznego) przyjąć postawę braku kwestionowania przebiegu granicy tylko ze względu na chęć uniknięcia obowiązku poniesienia połowy kosztów tego postępowania, to do wyobrażenia jest także sytuacja, w której mimo rzeczywistego i obiektywnego braku sporu granicznego jeden z właścicieli nieruchomości sąsiednich zechce wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe tylko w celu generowania kosztów, które następnie obciążyłyby strony po połowie. Organy zatem, w ocenie Sądu, są zobowiązane do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich (por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że z mocy art. 152 k.c. koszty postępowania obciążają obie strony po połowie, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe zawsze jest prowadzone w interesie obu stron. Zdaniem Sądu, stanowisko organów narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 i 153 k.c., jednakże naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść ich rozstrzygnięć w rozumieniu art. 145 p.p.s.a. Zauważenia bowiem wymaga, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni obrazuje, jaki przebieg miało postępowanie rozgraniczeniowe. I tak, z treści wniosku o rozgraniczenie wynika, że wnioskodawcy wskazali, iż granice pomiędzy działkami zostały zatarte i są niejednoznaczne. Taki stan jest przedmiotem wieloletniego sporu i uniemożliwia właściwe użytkowanie ich działki. Ponadto z uzasadnienia znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji rozgraniczeniowej Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2014 r. wynika, że "w trakcie trwania postępowania wyznaczenie odcinka granicy między punktami 714-620-625 wykonano na podstawie ścisłych danych z roku 1929 (operat scaleniowy) oraz operat techniczny z 1961 r. z podziału działki nr [...] i [...]. Zostały odszukane punkty starej osnowy z 1928 r. nr [...] i [...] i w oparciu o te punkty wznowiono punkty osnowy [...] i [...]. W oparciu o wznowione punkty osnowy dokonano wyznaczenia punktów granicznych ustalonych granic. Odcinek 625-591 ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Pomiar punktów granicznych wykonano na osnowę pomiarową założoną GPS w układzie "2000". Punkty graniczne pomierzono tachimetrycznie, bądź GPS. Państwo M. i K. K. wyznaczoną granicę przyjęli be zastrzeżeń jako obowiązującą. Pan T. K. pozostał przy swoim zdaniu (aktualny stan użytkowania). Strony nie chciały zawrzeć ugody. Wobec jasnych dowodów i jednoznacznej dokumentacji geodeta w swojej opinii wniósł o zatwierdzenie wyznaczonych granic ewidencyjnych". A zatem zdaniem Sądu, jak z powyższego widać, nie jest tak jak twierdzą skarżący, że postępowanie rozgraniczeniowe było niepotrzebne i że nie było sporu odnośnie przebiegu granicy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nijak nie można przypisać wnioskodawcom woli wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego tylko w celu generowania kosztów, które w połowie obciążyłyby następnie skarżących. Podkreślenia wymaga, że rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym kończy się, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy do ugody nie doszło, przy czym to wnioskodawcy wyznaczoną przez biegłego geodetę granicę przyjęli bez zastrzeżeń, zaś obecni skarżący pozostali przy swoim zdaniu (aktualny stan posiadania). Brak jest zatem w niniejszej sprawie przesłanek pozwalających na odstąpienie przez organy od ogólnej zasady podziału kosztów po połowie wynikającej z art. 152 i 153 k.c. Wobec takiego stanu rzeczy przyjąć należy, że w tym przypadku ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leżało w interesie prawnym wszystkich właścicieli, co dalej oznacza, że w sytuacji zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ administracji był zobowiązany do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i uczynił to prawidłowo obciążając nimi (faktycznie wyłącznie kosztami czynności geodety) obydwie strony sporu po połowie. W kontekście powyższego zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne. Wprawdzie organy stając na stanowisku, że w postępowaniu rozgraniczeniowym strony zawsze ponoszą koszty tego postępowania po połowie, naruszyły art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 i 153 k.c., jednakże w niniejszym stanie faktycznym naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.