II SA/Wr 823/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej organem odwoławczym lub w skrócie DWINB) zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 22 września 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Mieczysława Kalisza (dalej pod inicjałami M.K.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (zwanego dalej organem I instancji lub w skrócie PINB) Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej w ul. K. w J., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktyczno-prawnym: PINB na wniosek M.K. wszczął w dniu 23 lipca 2001 r. postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi gminnej na ul. K. w J., po czym decyzją z dnia 24 sierpnia 2001r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (wg ówczesnego t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), nakazał Wójtowi Gminy A. przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, polegających na ułożeniu dywanika asfaltowego na drodze gruntowej w ulicy K.. Wobec niewykonania powyższego obowiązku organ I instancji decyzją z dnia 9 października 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.b., nakazał Wójtowi rozbiórkę tego dywanika. Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy, a jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 sierpnia 2001r. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2003 r. organ odwoławczy zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej decyzję o nakazaniu rozbiórki (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Następnie decyzją Nr [...] z dnia 12 marca 2003 r. DWINB na podstawie art. 256 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 24 sierpnia 2001r. nakazującej Wójtowi wykonanie określonych czynności – przedłożenia dokumentów. Według oceny organu decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu udziału Gminy w postępowaniu i niewyjaśnieniu, czy roboty wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Na skutek odwołania M.K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie GINB) decyzją z dnia 12 maja 2003 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według oceny tego organu samo rozstrzygnięcie, pomimo wadliwego uzasadnienia, było prawidłowe. Niezawiadomienie strony stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Remont drogi wymagał zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Wykonanie tych robót bez zgłoszenia uzasadniało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Decyzja z dnia 24 sierpnia 2001r. wydana została więc z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Po podjęciu postępowania odwoławczego, DWINB decyzja z dnia 1 września 2003 r. uchylił decyzję PINB z dnia 9 października 2002r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia tej decyzji, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 sierpnia 2001r., organ I instancji powinien od początku rozpatrzeć sprawę legalności wykonanych robót budowlanych. W przypadku potwierdzenia samowoli budowlanej należy wydać nową decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego i dopiero po niewykonaniu określonych czynności należałoby wydać kolejno decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzja z dnia 9 października 2002r. wydana bowiem została w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z dnia 24 sierpnia 2001r., która wycofana została z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M.K., wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2064/03, uchylił decyzję DWINB z dnia 1 września 2003 r. wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż "pomijając treść uzasadnienia decyzji GINB z dnia 12 maja 2003r. oraz zalecając sprzecznie z nim prowadzenie nadal przez organ I instancji sprawy dotyczącej stosowania art. 51 prawa budowlanego, organ odwoławczy dopuścił się nie tylko naruszenia zasady wyżej omówionej (dopisek: domniemania legalności działań administracyjnych), ale ponadto zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., patrz wyrok NSA w ONSA 1985/1/7 i R. Kędziora "KPA – Komentarz" s. 70 i 363), przez niedopuszczalne narzucanie organowi I instancji kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Za szczególnie rażące na tle nin. sprawy należało uznać wydanie przez organ odwoławczy zalecenia stosowania przez organ tego przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie doprowadziło właśnie do stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji i to przez organ nadrzędny wobec organu odwoławczego". Po doręczeniu organowi odwoławczemu odpisu powyższego wyroku tut. Sądu DWINB decyzją Nr [...] z dnia 15 marca 2006 r. uchylił decyzję PINB z dnia 9 października 2002 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w tej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, celem ustalenia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy w omawianym przypadku miała miejsce budowa czy też przebudowa drogi. Organ I instancji po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniach 21 grudnia 2011r. i 01 sierpnia 2013 r. ustalił, że droga gminna w ul. K. byłą drogą gruntową ulepszoną tłuczniem. W 1999 r. Gmina A. przebudowała drogę. Wg oświadczenia M.K. roboty budowlane polegały na wyrównaniu nierówności drogi i ułożeniu dywanika asfaltowego, co spowodowało podniesienie nawierzchni drogi o około 40 cm. Na skutek takiego podniesienia drogi i braku odwodnienia powstała zapora dla wód opadowych spływających z terenów wyżej położonych i w konsekwencji zalewanie działki nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. K.. Następnie PINB decyzją Nr [...] z dnia 04 października 2013 r. na podstawie art. 51. ust. 1 pkt 2 u.p.b. nałożył na inwestora - Gminę A. - obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej w ul. K. w J.. W dniu 12 marca 2014 r. Urząd Gminy przedłożył ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. J. B. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (nr [...]) oraz należącego do Dolnośląskiej Izby Zawodowej Inżynierów Budownictwa. Zdaniem organu I instancji przedłożona ekspertyza opisuje i ocenia zakres i prawidłowość zrealizowanych robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej ul. K. w J. na długości od ulicy P. do ulicy D. w zakresie odcinka od ul. K. nr [...] do nr [...], szczególny nacisk kładąc na rozwiązanie spływu wód opadowych. Z powyższej ekspertyzy wynika, że przebudowa nawierzchni drogi gminnej w ul. K. w J. jest wykonana prawidłowo i nie ma wpływu na warunki wodne w tym terenie. Organ I instancji uznał w tej sytuacji, iż wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe i omawianą na wstępie decyzją Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej w ul. K. w J.. Od powyższej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwołał się M.K., zaś DWINB po analizie materiału dowodowego przekazanego łącznie z odwołaniem stwierdził, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja PINB Nr [...] z dnia 4 października 2013 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. DWINB w związku z powyższym pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie decyzją Nr [...] z dnia 6 sierpnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB Nr [...] z dnia 4 października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji nieważnościowej podano, że przepis w oparciu o który wydano decyzję dotyczył samowolnych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie obiektu budowlanego, które w momencie ich wykonania kwalifikowane były jako budowa obiektu budowlanego - przebudowa stała się odrębną kategorią robót budowlanych dopiero z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Powołana ustawa nie przewidywała stosowania wprowadzonych nią zmian w zakresie kwalifikacji robót budowlanych do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie (postępowanie w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję wszczęto w 2001 r.). Stąd też robót budowlanych, których decyzja dotyczyła, nie można było traktować jak robót innych niż budowa. Ponadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że okoliczności sprawy nie wyłączają możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, to i tak sposób w jaki PINB ten przepis zastosował, skutkowałby nieważnością przedmiotowej decyzji. Powołany przepis nie mógł bowiem stanowić podstawy nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ocen i ekspertyz. Rozpoznając natomiast odwołanie M.K. od decyzji PINB Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej, tj. ul. K. w J., DWINB decyzją Nr [...] z dnia 22 września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego PINB prowadził postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją w sposób naruszający przewidziane prawem regulacje. Bezpodstawne jest takie działanie, kiedy to organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie najpierw nakłada na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego na inwestora obowiązek, a następnie umarza postępowanie w sprawie. Prawo budowlane w sposób jasny określa bowiem jaka decyzja powinna zostać wydana w sprawie na dalszej kolejności. Zgodnie z ust. 3 art. 51 ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o: 1. stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2. w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego PINB naruszył tę regulację wydając zaskarżoną decyzję po wcześniejszym podjęciu rozstrzygnięcia nr [...] z dnia 4 października 2013 r., jednakże to uchybienie, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB nr [...] z dnia 4 października 2013 r., nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej jest sposób w jaki PINB uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, który zresztą świadczy, że nie poddał on sprawy pod szczegółową rozwagę. Otóż PINB wskazał, że należy umorzyć postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie nawierzchni drogi gminnej, tj. ul. K. w J., z tego powodu, iż materiał dowodowy w postaci ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. J. B. potwierdza ich poprawność pod względem techniczno-budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia nie wynika w świetle jakich konkretnie przepisów prawa budowlanego PINB badał przypadek, gdy tymczasem jest to istotne w postępowaniu. Podstawa prawna decyzji poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie wskazuje bowiem na to, że stwierdzony stan faktyczny PINB odnosił do przepisu art. 51 prawa budowlanego. Tymczasem w ramach badanej sprawy podjęta została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2003 r., znak [...], oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2064/03. Oba rozstrzygnięcia zapadły w stanie prawnym, obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót jak i wszczęcia postępowania w sprawie, gdzie przebudowa drogi kwalifikowana była jako roboty budowlane inne od tych do których co do zasady odnosi się art. 51 prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, iż przebudowa stała się odrębną kategorią robót budowlanych dopiero z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W przekonaniu organu odwoławczego, mając na uwadze wytyczne powyższego orzeczenia Sądu, PINB winien uzasadnić w sposób szczegółowy dlaczego rozstrzygając sprawę nie wziął pod uwagę wskazanych wyżej decyzji i wyroku, w tym m.in. nie wykazał, że doszło do zmiany stanu prawnego lub ustalono nowe okoliczności faktyczne w sprawie. Organ I instancji zupełnie je zignorował, dlatego też takiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można uznać za należyte. Uzasadniając rozstrzygnięcie w wyżej opisany sposób PINB ograniczył stronom postępowania możliwość wzięcia w nim czynnego udziału, gdyż nie znając w pełni motywów rozstrzygnięcia strona niezadowolona z postanowienia nie ma zapewnionej w pełni możliwości polemiki z nim, a ponadto organ I instancji naruszył wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania oraz zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z art. 8 k.p.a. W skardze do tut. Sądu Gmina A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 105 k.p.a. oraz art. 48 i art. 49 u.p.b. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne została podjęta z powodu bezprzedmiotowości tego postępowania wykazanej czynnościami procesowymi, ekspertyzą budowlaną, jak i ustaleniami faktycznymi dotyczącymi prac polegających na ułożeniu asfaltowego dywanika na drodze gruntowej (ul. K. w J.) w 1999 r. Zdaniem skarżącej Gminy rozstrzygnięcie PINB było oparte o istniejący stan faktyczny, regulacje prawne, które należało zastosować, jak i brano pod uwagę bezprzedmiotowość postępowania, natomiast zaskarżona decyzja DWINB została oparta o wymagania formalne i specyficzną interpretację norm prawnych obowiązujących przed piętnastoma laty. Pominięto całkowicie fakt, że działanie gminy określone jako remont drogi dotyczyło tylko i wyłącznie naprawy jej nawierzchni. W stanie prawnym obowiązującym wówczas jak i obecnie, tego rodzaju czynności nie wymagają pozwolenia na budowę, czego domaga się jeden z mieszkańców, którego posesja sąsiaduje z drogą. Pogląd ten niesłusznie jest popierany przez organ odwoławczy. Naprawę nawierzchni drogi wykonano w granicach drogi istniejącej nie naruszając praw żadnego z mieszkańców. W przekonaniu skarżącej Gminy kierunek rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej w granicach prawa, ale i rozsądku, wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2064/03, jednakże mimo tych wskazań organ nadzoru budowlanego uchylił decyzję umarzającą postępowanie z powodu rzekomego braku szczegółowego zbadania sprawy przez PINB, co miałoby wynikać z niepełnego uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpatrujący skargę do przekonania, że decyzja organu odwoławczego co do swojej istoty odpowiada prawu. Zważyć należy, że Sąd mógłby uchylić tę decyzję wyłącznie, gdyby stwierdził takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa Sąd jednak się nie dopatrzył, a nadto na aprobującą ocenę zasługiwała istota rozstrzygnięcia dokonanego przez DWINB w zaskarżonej decyzji. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga również, zważywszy na dokonaną wykładnię prawa zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2064/03, zastosowanie w sprawie znajdzie także zasada wyrażona w art. 153 u.p.p.s.a., że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przyjdzie zatem zauważyć, zwłaszcza mając na uwadze odmienną interpretację dokonaną przez strony tego sporu, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził stanowisko, że "w toku dalszego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy rozważy, czy wobec treści decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydawanych w nin. sprawie w oparciu o art. 51 prawa budowlanego, zasadne byłoby (po nieodzownym oczywiście uchyleniu decyzji rozbiórkowej, skoro utraciła ona zasadniczą podstawę materialnoprawną w postaci decyzji nakazującej czynności i jej niewykonania) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w kierunku rozważenia przez organ I instancji bezprzedmiotowości postępowania z art. 51 prawa budowlanego lub w celu stosowania przepisów wobec samowoli budowlanej wskazanych w decyzji organu nadrzędnego, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych ustaw nowelizujących prawo budowlane, czy raczej umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, o ile uzasadniona byłaby ocena, że zakres nin. sprawy został skonkretyzowany wyłącznie przez stosowanie art. 51 prawa budowlanego, które w stanie faktycznym i prawnym tejże sprawy stało się wykluczone. (...) Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać można zarówno na istotne braki postępowania wyjaśniającego organu I instancji, bowiem ustalenie stanu faktycznego nastąpiło w oparciu o oświadczenia pisemne stron, nie zaś w oparciu o dowody, np. z oględzin lub dokumentów, a ponadto na fakt nie jedynie formalnego stanu związania skutkami prawnymi decyzji z dnia 12 maja 2003r. ale przede wszystkim trafności przedstawionych w niej konsekwencji prawnych ustalonego przez organy stanu faktycznego. O ile uznać za prawdziwy stan faktyczny ustalony bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, to w 1999r. Gmina dokonała tzw. modernizacji drogi, będącej uprzednio drogą gruntową ulepszoną tłuczniem wałowanym (drogą rolniczą), która polegała na zlikwidowaniu nierówności drogi, jej oczyszczeniu i zaasfaltowaniu. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie samowoli budowlanej, droga stanowiła obiekt budowlany jako budowla (art. 3 pkt 1b i pkt 3 prawa budowlanego), jej odbudowa lub przebudowa stanowiła budowę (art. 3 pkt 6), zaś opis wykonanych robót z pewnością nie odpowiadał pojęciu remontu (art. 3 pkt 8). O ile organ nadrzędny twierdził, że Gmina wykonała remont drogi wymagający zgłoszenia i nie będący budową (art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 3 pkt 7), to nie powinien postulować stosowania art. 48 odnoszącego się jedynie do budowy. Należy jednak cały czas pamiętać, że obecnie rozpoznawana jest sprawa dotycząca stosowania art. 51 przez nakazanie rozbiórki wskutek niewykonania obowiązku, zatem zbędne i niedopuszczalne byłyby rozbudowane wywody organu odwoławczego na temat sposobu stosowania art. 48 i nast. prawa budowlanego w tej, a tym bardziej w innej sprawie prowadzonej od początku i samodzielnie przez organ I instancji. Teoretycznie jedynie można byłoby założyć, że nowe ustalenia tego organu mogą doprowadzić do podważenia aktualności poglądu prawnego organu nadrzędnego odnośnie niemożności stosowania przepisów art. 51 do opisanej powyżej samowoli budowlanej, poglądu jak się wydaje trafnego, pomimo wzmiankowanej niekonsekwencji wywodu prawnego uzasadnienia decyzji z dnia 12.05.2003r. Tym niemniej, jak już wskazano, organ odwoławczy w swoich rozważaniach mógłby ograniczyć się do poszukiwania skutków procesowych braku w istocie postępowania wyjaśniającego organu I instancji, pozostawiając temu organowi rozstrzyganie zagadnień materialnoprawnych po dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o postępowanie dowodowe, jednak bez pomijania stanu prawnego stworzonego przez wielokrotnie już powoływaną decyzję z dnia 12 maja 2003r. Do tej pory w żadnej z wydanych w granicach sprawy decyzji nie omówiono w sposób pełny konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego. Należy oczekiwać, że organ wreszcie dokona rozważań prawnych tłumaczących określoną kwalifikację prawną samowoli (czy była to budowa, czy roboty budowlane inne niż budowa, czy wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, dlaczego w odniesieniu do tej samowoli zastosowano określone środki w oparciu o dany przepis prawa budowlanego itp.)." Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym, iż "z uzasadnienia [decyzji PINB] nie wynika w świetle jakich konkretnie przepisów prawa budowlanego PINB badał przypadek, gdy tymczasem jest to istotne w postępowaniu. Podstawa prawna decyzji poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie wskazuje bowiem na to, że stwierdzony stan faktyczny PINB odnosił do przepisu art. 51 prawa budowlanego. Tymczasem w ramach badanej sprawy podjęta została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2003 r., znak [...], oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2064/03. Oba rozstrzygnięcia zapadły w stanie prawnym, obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót jak i wszczęcia postępowania w sprawie, gdzie przebudowa drogi kwalifikowana była jako roboty budowlane inne od tych do których co do zasady odnosi się art. 51 prawa budowlanego". Słusznie podkreślono też w zaskarżonej decyzji kasacyjnej, iż przebudowa stała się odrębną kategorią robót budowlanych dopiero z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), tj. od dnia 10 lipca 2003r., przy czym w myśl art. 7 ust. 2 tejże noweli do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41, czyli przepisy w brzmieniu nadanym tą nowelizacją. Trafnie zatem argumentował to DWINB, iż mając na uwadze powyższe wytyczne PINB winien uzasadnić w sposób szczegółowy dlaczego rozstrzygając sprawę nie wykazał, że doszło do zmiany stanu prawnego lub ustalono nowe okoliczności faktyczne w sprawie, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż wykonanie przedmiotowych robót drogowych w 1999 r. nie polegało na budowie obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 u.p.b., lecz na wykonaniu robót innych niż budowa, do których odnosi się regulacja art. 50-51 u.p.b. W konsekwencji tego również zasadnym było stanowisko organu odwoławczego, że PINB ułomnie uzasadniając rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego ograniczył stronom postępowania możliwość wzięcia w nim czynnego udziału, gdyż nie znając w pełni motywów rozstrzygnięcia strona niezadowolona z postanowienia nie miała zapewnionej w pełni możliwości polemiki z nim, a ponadto naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 8 i art. 11 k.p.a. Przyjmując zatem za DWINB, iż przedwcześnie doszło do umorzenia przez organ I instancji przedmiotowego postępowania administracyjnego, należało oddalić skargę Gminy na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.