I SA/Bd 1215/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędzia WSA Jarosław Szulc Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 lutego 2015r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę I SA/Bd 1215/14 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] w którym organ ten wyraził stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez J. G. (skarżącą), uznając go za nieuzasadniony. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. skarżąca wniosła, zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Wójta Gminy S. z tytułu opłaty planistycznej dotyczących działek położonych w G., przeciwko prowadzeniu egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. Nr 229, poz. 1015 ze zm., dalej zwaną u.p.e.a.), i wniosła o umorzenie postępowania. Uzasadniając zarzut zobowiązana podniosła, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek uległ przedawnieniu. Zobowiązana wskazała, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przewidujący 5-letni termin przedawnienia należności. Organ egzekucyjny, którym w jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wyrażenie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] Wójt uznał podniesiony zarzut za nieuzasadniony. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wójt Gminy S., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych nie mają zastosowania w stosunku do opłaty planistycznej. Ponadto organ wywiódł, że również analiza okresu przedawnienia dokonana na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, nie daje możliwości uznania zarzutu za zasadny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła zażalenie, w którym stwierdziła, że w jej ocenie zarzut przedawnienia jest zasadny ponieważ na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej dochodzenie ustalonej opłaty planistycznej ostateczną decyzją Wójta Gminy Sicienko przedawniło się z końcem 2007r. Skarżąca wskazała, że w demokratycznym państwie prawa nie jest możliwe aby obowiązek o charakterze publicznoprawnym, a takim jest opłata planistyczna, nie podlegał przedawnieniu. Odnośnie badania przedawnienia na podstawie art. 123 § 1 pkt 1 kodeksu Cywilnego, skarżąca wywiodła, że termin przedawnienia również upłynął, a ustalenia Wójta Gminy S. dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia są chybione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 L, poz. 647) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości potocznie nazywana jest opłatą planistyczną (rentą planistyczną). Organ podniósł, że charakter opłaty planistycznej oraz możliwość stosowania do niej przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.) wielokrotnie były przedmiotem orzecznictwa sądowego. Obecnie orzecznictwo w tej kwestii jest jednolite i stoi na stanowisku, że wprawdzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest daniną posiadającą pewne cechy podatku, ale obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy podatkowej i nie ma do niej zastosowania ww. ustawa. Dla poparcia sego stanowiska strona powoła się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.05.2010 r., sygn. akt II OSK 1908/09. Jednocześnie organ stwierdził, że stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażone zostało w doktrynie (J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z 3.9.2004 r., OSK 520/04, OSP z 2005 Nr 7-8, poz. 91) oraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z 22.6.2007 r., II OSK 935/06, z 9.10.2007 r., II OSK 1322/06, z 21.9.2005 r., II OSK 28/05). które odnosiły się wprawdzie po części do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, że regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zamieścił odpowiednich regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych wart. 2 § 1 pkt 1 O.p. i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów KPA. Ponadto jak wskazał organ przepisy Kpa mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, że w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem Kpa, nie zaś Ordynacji podatkowej. Jednocześnie w ocenie Kolegium całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Wójta Gminy S. dotyczące stosowania instytucji przedawnienia z art. 125 K.c. Instytucja ta dotyczy przedawnienia wszelkich roszczeń stwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju, ale na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Tymczasem przepisy kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w toku postępowania administracyjnego. Z drugiej strony, reguły postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnych. W konsekwencji zdaniem SKO zarzut przedawnienia obowiązku organ pierwszej instancji trafnie uznał za niezasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że podtrzymuje zarzuty przeciwko prowadzeniu egzekucji administracyjnej w oparciu o przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy , stwierdzając, że obowiązek egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego na rzecz Gminy S. wygasł na skutek przedawnienia przed wszczęciem niniejszego postępowania. Strona za błędne uznała stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które czyni decyzję Wójta Gminy S. ws. opłaty planistycznej wykonalną "na wieczność", co czyniłoby z tej opłaty zupełnie wyjątkowe zobowiązanie pieniężne, nieznane polskiemu systemowi prawnemu. W systemie prawnym RP roszczenia majątkowe, a zwłaszcza zobowiązania pieniężne, ulegają przedawnieniu. Zdaniem strony kwestią oceny jest tylko zastosowanie do przedmiotowej opłaty odpowiednich przepisów prawa, wedle których opłata ta ulega przedawnieniu. Zdaniem skarżącej do zobowiązania ustalonego przedmiotową decyzją winien mieć zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, albowiem nie jest możliwe, aby obowiązek o charakterze publicznoprawnym, jakim jest przedmiotowa opłata, był nieprzedawnialny, a przez to wykonalny "na wieczność". Taka sytuacja prawna nie ma miejsca w stosunku do żadnego zobowiązania pieniężnego, czy to o charakterze cywilnoprawnym, czy też o charakterze publicznoprawnym (np. podatki). Skarżąca podniosła, że Gmina S. wydała decyzję w dniu [...] w sprawie ustalenia 1- razowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działek z zachowaniem terminu, jednakże zobowiązanie ustalone tą decyzją przedawniło się z upływem roku 2007 (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona stwierdziła jednocześnie, że gdyby w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, to i na tej podstawie prawnej przedawnienie już nastąpiło. Zdaniem strony Wójt Gminy w postanowieniu z dnia [...] bezpodstawnie powołuje się na orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach I ACa 1693/05, które dotyczyło umorzenia egzekucji prowadzonej na podstawie ważnego, prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego. Błędne jest również stanowisko Wójta Gminy odnośnie liczenia terminu wymagalności roszczenia, a zatem i początkowego terminu biegu przedawnienia. W decyzji z 24 października 2002r. termin wymagalności został oznaczony na 30 listopada 2002r., a zatem termin stanowi początek biegu przedawnienia, który upłynął 30 listopada 2012 r. Późniejsze odroczenie płatności do 7 marca 2003 r. nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż odroczenie nie zmienia terminu wymagalności w rozumieniu art. 120 k.c. Skarżąca podniosła, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z chwilą doręczenia zawiadomienia zobowiązanej, to jest z dniem 02 czerwca 2014, a zatem po prawie 12 latach od dnia, kiedy decyzja, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, stała się prawomocna. W okresie tych 12 lat nie została dokonana żadna prawnie skuteczna czynność, która by stanowiła o przerwaniu biegu przedawnienia, gdyż za taką nie może być uznane - postępowanie wszczęte na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego. Taki wadliwy tytuł wykonawczy, jakim był Tytuł Wykonawczy nr [...], nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym bardziej skutku przerwania przedawnienia. Konkludując strona uważa, że niezależnie od przyjętej podstawy prawnej (art. 70 Ordynacji podatkowej czy art. 118 Kodeksu cywilnego), roszczenie egzekwowane uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchyla postanowienie wydane przez organ administracyjny gdy stwierdzi, że doszło przy rozstrzygnięciu do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na to rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Spór w zasadzie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zobowiązanie z tytułu opłaty planistycznej się przedawnia. Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca została zobowiązana decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...]. nr [...]. do zapłaty opłaty planistycznej w kwocie 11.422,50 zł. w terminie do 30 listopada 2002 r. Opłata wynikła ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie Jeziora S., a w konsekwencji ze wzrostu wartości sprzedanych przez stronę 5 działek przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Zdaniem strony do zobowiązania z powyższego tytułu mają zastosowanie przepisy dot. przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, przewidujący 5 – letni termin na dochodzenie tych zobowiązań. Dlatego strona w sprawie egzekucyjnej prowadzonej wobec niej, na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela o numerze [...] w dniu 9 czerwca 2014 r. podniosła zarzut przedawnienia powyższego zobowiązania. W związku z czym, organ egzekucyjny, zwrócił się do Wójta Gminy o wyrażenie stanowiska w sprawie w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel w odpowiedzi, wyrażając swoje stanowisko, postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. uznał zarzut przedawnienia za niezasadny wskazując, że do sprawy nie ma zastosowania ordynacja podatkowa, a na poparcie przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem organu nie stosuje się także przepisów kodeksu cywilnego. Strona nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i w zażaleniu podniosła, iż jej zdaniem, zobowiązanie z tytułu opłaty planistycznej przedawniło się z końcem roku 2007 na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem strony nie do pomyślenia jest taka sytuacja w państwie prawa, że obowiązek o charakterze publicznym nie podlega regułom przedawnienia i trwa nadal. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy stanowisko wierzyciela podkreślając, iż do opłaty planistycznej mają jedynie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze skierowanej do tut. Sądu strona ponowiła zarzut przedawnienia wraz z argumentacją zawartą w zażaleniu. Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, gdyż nie narusza ani prawa procesowego ani materialnego. Jak wskazano wyżej Sąd tylko wtedy eliminuje z obiegu prawnego takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, gdy stwierdzi wskazane naruszenia prawa. Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, czym jest opłata planistyczna. Jest jednorazową należnością gminy, pobieraną przez wójta w sytuacji, gdy wraz ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość sprzedanych działek. Taką opłatę ustala się w stosunku procentowym do tego wzrostu, zgodnie z art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. ) – dalej u.p.z.p. Trzeba przyznać rację organom, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Kpa oraz wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie te ustawy nie zawierają żadnych przepisów dotyczących procedury poboru tej opłaty, w tym także co do przedawnienia zobowiązania. W opinii Sądu roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu i dotyczy to także opłaty planistycznej. Sprawa przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty planistycznej, zwanej też rentą planistyczną budziła i nadal budzi szereg wątpliwości. Zdaniem Sądu istotne znaczenie ma w tej sprawie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. ), która zawiera regulacje wskazujące wg jakich procedur oraz na podstawie jakich przepisów należy prowadzić postępowanie, takie jak to, w sprawie opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 67 ww. ustawy do spraw należności , o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy kpa i odpowiednio przepisu działu III ordynacji podatkowej. W tym kontekście należy wskazać, na przepis art. 115 ust. 1 przepisów przejściowych , wprowadzających ustawę o finansach publicznych ( Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm. ) zgodnie z którą : " Do spraw dot. niepodatkowych należności budżetowych , o których mowa w art. 60 wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". W tym miejscu trzeba stanowczo podkreślić, że ta ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. A zatem mając powyższe na uwadze wskazany 5 – letni termin przedawnienia, o którym mowa w dziale III ordynacji podatkowej należy liczyć od dnia wejścia w życie tejże ustawy tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. co oznacza, że termin przedawnienia w niniejszej sprawie, w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć jeszcze nie minął. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.