II GSK 2670/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Piotr Piertasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3572/14 w sprawie ze skargi A M na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A M 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę A M (dalej: skarżący) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 marca 2014 r. w Gdańsku na drodze wojewódzkiej nr 501 zatrzymano do kontroli czteroosiowy pojazd, którym wykonywany był przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci kruszbetu na trasie Kosakowo-Gdańsk w imieniu i na rzecz skarżącego. W trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie: - dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej o 6 t, tj. o 33,3% (dopuszczalny nacisk wynosił 18 t., a nacisk na podwójnej osi napędowej kontrolowanego pojazdu wynosił 24 t); - dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 6,4 t, tj. o 20% (dopuszczalna masa całkowita wynosiła 32 t., a masa całkowita pojazdu kontrolowanego wynosiła 38,4 t). W związku z powyższymi ustaleniami Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2014 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Inspektor po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [..] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie podając motywy uwzględnienia skargi wyjaśnił, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli, jak i obecnie obowiązującym, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. Nr 260 ze zm.), dalej u.d.p., jest mowa jedynie o nacisku pojedynczej osi napędowej, z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1. Z uwagi na to, że powyższe regulacje wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych. WSA w Warszawie wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), dalej: p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej (w niniejszej sprawie podwójnej) osi napędowej, bowiem przepisy u.d.p., do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. W ocenie Sądu I instancji dla wyznaczenia dopuszczalnego nacisku wielokrotnej osi napędowej nie jest dopuszczalne odwoływanie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 951 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Przepisy tego rozporządzenia nie mogą być uznane za przepisy u.d.p., o których mowa w art. 2 pkt 35a p.r.d., a ponadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi. Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie uznania, że jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. O nienormatywności pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie to czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia do ruchu. O tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z protokołu kontroli i protokołu ważenia, jak również uzasadnienia skarżonych decyzji nie wynika w jaki sposób organ ustalił, że nacisk na 4 oś podwójną napędową wynosił 24 t. Wszystkie osie kontrolowanego pojazdu były podwójne napędowe o zawieszeniu mechanicznym. Z protokołu ważenia podpisanego przez kierowcę wynika, że nacisk na 4 podwójną oś napędową wynosił 12,15 t. Tymczasem w protokole z kontroli w rubryce ważenie, wskazano 12,2 t, przy czym po odjęciu 2% i zaokrągleniu do 0,1 w górę uzyskano nacisk 24 t, a tym samym stwierdzono przekroczenie nacisku o 6 t. Zawarte w protokole z ważenia wielkości nacisku na 4 oś nie wykazują, że nacisk na 4 oś wynosił 24 t. Przy czym, gdyby przyjąć, że sposób dokonywania ustaleń nacisku osi był prawidłowy to tak samo proces ten powinien przebiegać w wypadku 1,2,3, podwójnej osi napędowej, co wskazywałoby, że przekroczenie winno być również stwierdzone na 3 osi napędowej. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie kontroli został poddany pojazd samochodowy o czterech podwójnych osiach napędowych (mechanicznych). Pomiaru dokonano za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych - SAW 10 C/II o dokładności IIII. Zgodnie ze świadectwem zgodności oraz świadectwach homologacji UE maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie posłużyły one do stwierdzenia nacisków przekraczających tę wielkość (jeśli uzna się za prawidłowe ustalenie z kontroli dla nacisku na 4 podwójną oś napędową). Organy w ogóle nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej, przyjmując ustalony w ten sposób wynik dla 4 osi, a co za tym idzie również wynik DMC, za wiarygodny. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ze świadectwa homologacji wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy do pomiaru obciążenia koła lub obciążenia osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy organy nie wyjaśniły wątpliwości, czy wagi typu SAW 10C/II używane w zespołach dwóch wag mogły służyć do ustalenia nacisków osi oraz określenia masy całkowitej pojazdu poddanego kontroli, podczas gdy pojazd samochodowy poddany kontroli wyposażony był w cztery osie składające się na dwie osie podwójne, których sposób pomiaru nacisku odpowiadał przewidzianemu w Instrukcji Obsługi tych wag, natomiast strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wyniki pomiaru uzyskane za pomocą wag SAW 10C/II w trakcie kontroli były błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, natomiast organy dowiodły w toku postępowania, że w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń w zakresie nacisku osi podwójnych pojazdu, a w konsekwencji także masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ciężarowego; 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, w jaki sposób organ ustalił, że nacisk na 4 oś podwójną napędową wynosił 24 tony, podczas gdy Sąd jak się zdaje nie zrozumiał, że pojazd poddany kontroli wyposażony był w dwie (a nie w cztery) osie podwójne w rozumieniu przepisów p.r.d. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a więc każda z tych osi zbudowana była z dwóch osi składowych (stąd liczba wszystkich osi składowych wynosił 4), wobec czego wartości ważenia podane dla każdej z osi składowych osi podwójnych podlegały sumowaniu, co w przypadku osi podwójnej napędowej (złożonej z osi składowej nr 3 — 12,4 tony i osi składowej nr 4 - 12,2 tony), po odjęciu dopuszczalnych błędów dało wynik 24 tony; 3) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenia organów w przedmiocie przekroczenia przez kontrolowany pojazd dopuszczalnych norm nacisku na oś podwójną napędową budzą wątpliwości z uwagi na to, że stwierdzony nacisk przekraczał maksymalne obciążenie wagi SAW 10C/II wynoszące 10 ton, podczas gdy pomiar nacisku osi dokonywany jest poprzez zmierzenie nacisku, jaki wywierają na drogę koła zawieszone na tejże osi, wobec czego ważenia pojazdu dokonuje się w każdym przypadku przy pomocy przynajmniej dwóch wag (jednej ich pary), które podkładane są pod koła łączące daną oś, stąd też graniczny pułap 10 ton jednej wagi należy odnosić do jednego tylko koła pojazdu, a nie do całej jego osi i co oznacza, że przy stwierdzonym podczas kontroli nacisku na oś podwójną (złożoną z dwóch osi składowych - każda po dwa koła) wynoszącym w sumie 24 tony nie doszło do przekroczenia maksymalnego obciążenia poszczególnych wag, albowiem w odniesieniu do jednej wagi podłożonej pod koło każdej z osi składowej osi podwójnej napędowej (złożonej z osi składowej nr 3 - 12,4 tony i osi składowej nr 4 - 12,2 tony) nacisk ten wynosił około jednej czwartej tej wartości, wobec czego prawidłowość i wiarygodność uzyskanych wyników pomiaru nie mogła budzić w tym zakresie żadnych wątpliwości; 4) przepisów postępowania — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ze świadectwa homologacji UE wag typu Saw 10C/II nie wynika, że wagi te służą wyłącznie do pomiaru obciążenia koła lub obciążenia osi, wobec czego urządzenia te nie posiadają homologacji do dokonywania pomiarów masy całkowitej pojazdów, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że zakres rzeczonej Homologacji musi być rozpatrywany w powiązaniu z Instrukcją Obsługi wag typu SAW 10C/II przywołaną w załączniku do świadectwa homologacji (vide: pkt 3.2 załącznika), jako wag przeznaczonych do kontroli ruchu drogowego (vide: pkt 1), w oparciu o którą dokonano homologacji na rynek europejski, a która to instrukcja obsługi wprost przewiduje, że za pomocą wskazanych wag dopuszczalny jest zarówno pomiar nacisków osi pojazdów czteroosiowych, jak i ich masy całkowitej - vide: pkt 2.4 i 2.5 instrukcji obsługi wag typu SAW 10C/II; 5) przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1-3 u.d.p. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby, w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach p.r.d. i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 35a p.r.d. nienormatywnym jest także pojazd, którego wymiary są większe od dopuszczalnych w przepisach tej ustawy, a do takich należy zaliczyć również wymiary w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które - wbrew argumentacji Sądu I instancji - nie mają odniesienia wyłącznie do parametrów wymaganych przy rejestracji pojazdu, co byłoby przecież irracjonalne, ale wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym na wszystkich drogach, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenie wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SĄW 10C/II mogą służyć wyłącznie do pomiaru nacisku kół i osi pojazdów, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej, bez względu na liczbę osi, w którą wyposażony jest pojazd, natomiast wytyczne zamieszczone w punkcie 2.5 Instrukcji Obsługi wag mają charakter wyłącznie przykładowy co do sposobu ich użycia, przy czym w powiązaniu z treścią pkt 2.4 Instrukcji wprost wskazują na dopuszczalność wyznaczania za ich pomocą także rzeczywistej masy całkowitej pojazdów o liczbie osi większej niż trzy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A M wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło prowadzić do istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podnoszone w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego, co do zasady, może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji nietrafne są podnoszone w niej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego. Ich nietrafności należy dopatrywać się w formalnej wadliwości, która uniemożliwia Sądowi II instancji odniesienie się do skarżonego wyroku ze wskazanej w nich perspektywy prawnej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuty procesowe ujmuje w czterech wariantach, ale w każdym z nich stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przyjmując, że przepisy te zostały naruszone przez Sąd I instancji w ten sposób, że nie zaakceptował rozstrzygnięć organów transportu drogowego, bo błędnie przyjął: 1) że organy nie wyjaśniły, czy parametry pojazdu nienormatywnego można ustalać za pomocą wag SAW 10C/II; 2) że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia nacisku na 4 osi podwójnej kontrolowanego pojazdu; 3) że ustalenie nacisku kontrolowanego pojazdu na podwójnej osi napędowej budzi wątpliwości oraz 4) że ze świadectwa homologacji wag SAW 10C/II nie wynika, że wagi tego typu służą do wyznaczania tylko nacisku na osie pojazdu, a nie masy całkowitej dmc. Odnosząc się łącznie do tak postawionych zarzutów kasacyjnych Sąd II instancji stwierdza, że zarzuty nie spełniają wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., w tej części, w której uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie Sąd II instancji nie ma prawnej możliwości dokonywania oceny skarżonego wyroku. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jako formalny środek prawny, a przy tym profesjonalny, dla swojego bytu prawnego wymaga spełnienia prawem nakazanych warunków. Sąd II instancji podziela pogląd Inspektora w zakresie nietrafności stanowiska Sądu I instancji, co do możliwości ważenia wagami SAW 10C/II obciążeń osi pojazdu przekraczających naciski powyżej 10 t, skoro do ważenia wykorzystano dwie wagi, a każda z nich może ważyć nacisk do 10 t, jednak nie zmienia to oceny zarzutów kasacyjnych, stąd też ta okoliczność nie mogła być podstawą uwzględnienia skargi. Przede wszystkim dlatego, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu błędnego uzasadnienia wyroku, ale nade wszystko, że w rozpoznawanej sprawie nie jest to istota rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Sądu II instancji WSA miał podstawy, by uznać, że w omawianym zakresie materiał dowody sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że stwierdzone protokołem kontroli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi dawały podstawę do wymierzenia kary. Odnosząc się do powołanych w ramach środka odwoławczego zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 15, 77 i 80 k.p.a., bo tylko ten zarzut może być zasadny, wskazać przede wszystkim należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwłaszcza w postępowaniach odnoszących się do podmiotów, którym organ przypisuje delikt administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone przez organy administracji drogowej postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło w sposób niewątpliwy do ustalenia, że przeprowadzone jedną parą wag typu SAW 10 ważenie pojazdu było zgodne z procedurą zawartą w instrukcji obsługi wag wskazanego typu i odzwierciedlało w sposób niewątpliwy zastaną w momencie kontroli sytuację, która znalazła odbicie w protokole kontroli. Z akt sprawy wynika, że pomiaru pojazdu samochodowego o dwu osiach dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C posiadających w chwili dokonywania kontroli świadectwa homologacji i dokumenty potwierdzające ich legalizację, a więc dokumenty potwierdzające spełnienie stosownych wymagań w zakresie zgodności z dyrektywą Rady (WE) nr 90/384/EWG. W aktach znajduje się świadectwo homologacji UE nr D98-09-08, z którego wynika, że waga SAW 10CII przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Z powyższego świadectwa homologacji nie wynika, że waga przeznaczona jest do pomiaru masy całkowitej pojazdów wieloosiowych poprzez sumowanie wyników pomiarów dwóch wag. Ze świadectwa homologacji oraz z instrukcji obsługi wag SAW 10C nie wynika w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi napędowych złożonych z kilku osi, w rozpoznawanej sytuacji, osi podwójnej i na tej podstawie ustalić nacisk takiej osi. Zauważyć trzeba, że w zakresie odnoszącym się do stosowania wag typu SAW 10C Główny Urząd Miar przedstawił swoje stanowisko, w którym zgłosił zastrzeżenia co do możliwości sumowania nacisków na osie przy pomiarach obciążeń osi wielokrotnych. Okoliczność powyższa skutkuje tym, że postępowanie administracyjne i dokonywane w nim ustalenia faktyczne, co do prawidłowości użytych do pomiaru wag, winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie, materiał dowodowy winien być zgromadzony i rozpatrzony w sposób wszechstronny, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Fundamentalne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.). W świetle tej definicji określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów u.d.p. Przepisy tej ustawy, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., to regulacje znajdujące się w ustawie. Ustawa problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu Minister właściwy do spraw transportu, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3). Sąd I instancji słusznie uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca regulacji prawnej wyznaczającej granice odpowiedzialności administracyjnej. Należy również zauważyć, że analizowana kwestia była odmiennie uregulowana w stanie prawnym obowiązującym przed 19 października 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), kiedy to istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym znajdowała regulację w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych. NSA w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili kontroli pojazdu brak było podstaw do przyjęcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków osi nienapędowej wielokrotnej, bowiem u.d.p., do której w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewiduje dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie uzasadnione sięganie do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Delegacja do wydania tego rozporządzenia nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W związku z tym definicji "pojazdu nienormatywnego", norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi, wynikających z rozporządzenia nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi", bo są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.). Jak wynika z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa, przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie, nie był przejazd pojazdem po drodze publicznej z przekroczeniem nacisku na pojedynczą oś napędową, a odpowiedzialność ta związana jest z przekroczeniem nacisku na podwójnej osi napędowej. Tymczasem z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w u.d.p. uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, natomiast nie przewidział dopuszczalnych norm, ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, jak również osi nie napędowych. Oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach u.d.p. norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr. Przepisy mające zastosowanie w sprawie, regulujące administracyjną odpowiedzialność i będące podstawą wymierzania kary w postaci wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wymagany nakład pracy pełnomocnika, przede wszystkim jego nieobecność na rozprawie.