II GSK 1247/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2497/14 w sprawie ze skargi T. J. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną informację; 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. J. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. II GSK 1247/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę T. J.(dalej: Skarżący), na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 maja 2014r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków unijnych Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że: Skarżący w dniu 26.11. 2012r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania ,,Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono nieprawidłowości i braki, w tym m. innymi brak opinii Wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oraz dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez Wojewodę. Pismem z dnia 28.01. 2013r.wezwano Skarżącego do uzupełnienia wniosku w trybie § 14 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 września 2010r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 169, poz. 1141 z poźn. zm., dalej rozporządzenie z dnia 13 września 2010r.). Skarżący nie uzupełnił w terminie wskazanych braków, toteż Agencja ponownie go wezwała go do dokonania tej czynności, przedłużając termin (na prośbę Strony) do dnia 21 marca 2013r. W wyznaczonym terminie Skarżący złożył kolejną prośbę o przedłużenie terminu, na co organ się zgodził przedłużając termin na złożenie uzupełnień do dnia 05 kwietnia 2013r., a następnie na kolejne wnioski Skarżącego do dnia 06.05. 2013r.i dnia 21.08. 2013r. Wobec złożenia niekompletnego uzupełnienia wniosku, wezwano Skarżącego w dniu 05. 09. 2013r ponownie o uzupełnienie wniosku.. W odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienia wniosku Skarżący złożył kolejną prośbę o przedłużenie terminu, jednak w związku z wydłużeniem terminu na złożenie uzupełnień w toku postępowania o 6 miesięcy, Agencja nie wyraziła zgody na kolejne przedłużenie, a w dniu 1 października 2013r. poinformowano Skarżącego o odrzuceniu wniosku. Po złożeniu przez Skarżącego odwołania, wniosek został przywrócony do ponownej weryfikacji, w wyniku czego w dniu 5 lutego.2014r. wezwano Skarżącego do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi Skarżący częściowo uzupełnił wniosek, wnosząc o przedłużenie terminu o dalsze 3 miesiące. Po przedłużeniu termin do dnia 03.05.2014r. Skarżący nie dostarczył żadnych innych dokumentów. Ponieważ Wnioskodawca nie dostarczył opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym na poziomie 30,29 %, oraz opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym, Agencja odmówiła pomocy pismem z dnia 19 maja 2014r. Skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w wyniku czego Agencja pismem z dnia 4 września 2014r, stwierdziła, iż nie doszło do naruszenia prawa Od informacji z dnia 19 maja 2014r. Skarżący złożył skargę zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 173 dalej: ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania pomocy w ramach działania ,,Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" w sytuacji gdy niedostarczenie przez Skarżącego do wniosku opinii dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oraz opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym wynika z sytuacji niezawinionej przez Skarżącego, a mianowicie z uwagi na błędy popełnione przez gminną komisję przy sporządzaniu protokołu szkód. Wobec przedstawionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015r. oddalił powyższą skargę. Sąd I instancji wskazał iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 września 2010r pomoc przyznaje się osobie fizycznej lub osobie prawnej lub spółce osobowej, która spełnia warunki określone w § 2 i której został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jeżeli: 1.wysokość szkód określonych w § 2 pkt 1, spowodowanych w gospodarstwie, oszacowanych przez komisję, o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 i Nr 227 poz. 1505, z 2009r. Nr 115, poz. 961 oraz z 2010r. Nr 76, poz. 490), zwaną dalej ,,komisją’’, wynosi: a. średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej produkcji w gospodarstwie rolnym – w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. NR 133, poz. 921, z 2008r. Nr 171, poz. 1056, z 2009r. Nr 223, poz. 1775 oraz z 2010r. Nr 127, poz. 857), zwanych dalej ,,zwierzętami gospodarskimi’’. Lub rybach oraz b. nie mniej niż 10.000 zł – w budynkach, budowlach, maszynach lub urządzeniach służących do produkcji rolnej, sadach lub plantacjach wieloletnich lub stadach podstawowych zwierząt gospodarskich. Warunki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia muszą być spełnione łącznie. Oszacowaną przez komisję wysokość oraz zakres szkód potwierdza wojewoda wydając opinię zawierającą określenie zakresu i wysokości szkód. Opinia wojewody jest dokumentem wiążącym co do kwestii będących przedmiotem prac komisji, w tym także co do ostatecznej wysokości szkód spowodowanych w gospodarstwie. Znalazło odzwierciedlenie w formularzu wniosku o przyznanie pomocy dla przedmiotowego działania, gdzie wskazano, że należy, między innymi, dołączyć opinię wojewody dotyczącą zakresu i wysokości szkód. Tak więc wypełniając wniosek, Skarżący miał świadomość, jakie niezbędne dokumenty winien do niego dołączyć. Skarżący dostarczył dwa różne protokoły szacowania strat w gospodarstwie (z 17 października 2011r. i z 18 lutego 2013r). Natomiast do żadnego z powyższych protokołów nie została dołączona wymagana opinia wojewody potwierdzająca zakres i wysokość szkód w gospodarstwie rolnym w produkcji i środkach trwałych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania pomocy w ramach działania przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych w sytuacji niedostarczenia przez skarżącego do wniosku opinii dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oraz opinii dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym. Wobec przedstawionego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sąd I instancji oddalił skargę akceptując stanowisko Agencji odmawiające przyznania pomocy wobec nie złożenia przez Skarżącego opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym oraz opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione stanowisko co do obowiązku dołączenia do wniosku powyższych opinii wojewody jest nietrafne. Zagadnienie prawidłowego wykonania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązku określonego w upoważnieniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 24 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1425/10. Przedstawiony tam pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Powyższe oznacza zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73). Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) trybu składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zobowiązany był między innymi do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy również bowiem rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści upoważnienia ustawowego wynika też, że upoważniony organ do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów. Szczegółowe określenie dokumentów, które muszą być dołączone do wniosku pomocowego winno nastąpić w rozporządzeniu. Jak natomiast wynika z treści § 13 ust. 1-5 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. organ upoważniony do jego wydania określając warunki, jakie powinien spełniać wniosek o pomoc nie określił rodzaju wymaganych dokumentów, będących załącznikami tego wniosku. Z § 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. wynika, że wniosek zawiera w szczególności informacje o załącznikach. Z kolei z § 13 ust. 2 aktu wynika jedynie, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się wymagane dokumenty, o których mowa w ust. 4. W myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 września 2010 r. formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, oraz wzory oświadczeń. Także z tej normy prawnej nie wynika, aby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił rodzaj dokumentów jako niezbędnych załączników wniosku, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Agencja była zatem upoważniona do opracowania wniosku, ale jako podmiot przyznający pomoc i dokonujący weryfikacji składanych przez beneficjentów wniosków, nie była upoważniona do określenia warunków jakie te wnioski mają spełniać. Określenie tego rodzaju wymagań, poprzez wskazanie rodzaju niezbędnych dokumentów wymaganych jako załączników wniosku, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opracowanie przez Agencję formularza wniosku, w którym w sposób czytelny i przejrzysty zostałyby wymienione także rodzaje dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku byłoby możliwe, ale wyłącznie po wskazaniu tych dokumentów w rozporządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, żądanie przedstawienia przez Skarżącego powyższych opinii wojewody nie było uzasadnione, gdyż obowiązek załączenia takiego dokumentu do wniosku nie wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Agencja była upoważniona jedynie do opracowania formularza wniosku. W tego rodzaju działaniu nie mieści się określanie dodatkowych warunków jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o pomoc w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". W tym stanie rzeczy uznając, że błędu dopuścił się zarówno Sąd I instancji, jak i Agencja, Naczelny Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że zaskarżona informacja została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, co skutkowało jej uchyleniem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a. Przy rozpoznaniu Agencja winna uwzględnić powyższe wywody dotyczące wymogu dostarczenia opinii wojewody co do zakresu i wysokości szkód w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę potwierdzających straty w jednym roku kalendarzowym, oraz opinii wojewody dotyczącej zakresu i wysokości szkód w środkach trwałych i ocenić czy odmowa przyznana pomocy była prawidłowa.