V SA/Wa 3018/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. P. R. N. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia oddala skargę Przedmiotem skargi Grupy Producentów Rolnych N. Spółki z o.o. w R. gm. G. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. umarzające postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie nr [...] wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] czerwca 2014 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Grupa Producentów Rolnych "N." Sp. z o.o., została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, w okresie od dnia 8 listopada 2011 r. do dnia 7 listopada 2016 r. W dniu [...] grudnia 2013 r. Strona złożyła wniosek o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres od dnia 8 listopada 2012 r. do dnia 7 listopada 2013 r. W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] odmówił Grupie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od dnia 8 listopada 2012 r. do dnia 7 listopada 2013 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy. W dniu [...] marca 2014 r., Strona wniosła do Prezesa ARiMR odwołanie od przedmiotowej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Prezes ARiMR decyzją nr 34/14 wydaną w dniu [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres od dnia 8 listopada 2012 r. do dnia 7 listopada 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.). Grupa złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał postanowienie nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie w rozpatrzenia wniosku Grupy o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres od dnia 8 listopada 2012 r. do dnia 7 listopada 2013 r., wobec czego organ odwoławczy wydał postanowienie opisane wyżej. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym umarza postępowanie odwoławcze. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie nr [...] wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] czerwca 2014 r. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Dalej organ wyjaśnił, iż k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 Kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie Grupa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała, że zaskarża je w części uzasadnienia. W jej ocenie organ odwoławczy nie ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, a tym samym uchylając się od merytorycznej oceny zasadności zawieszenia postępowania naruszył: 1. art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 173, ze zm.), polegające na braku merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zażalenia, tj. braku oceny czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania; 2. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zażalenia, tj. braku oceny czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania; 3. art. 7 k.p.a. polegające na braku merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zażalenia, tj. braku oceny czy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania. Strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia wyłącznie w części uzasadnienia, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, iż orzecznictwo akceptuje dopuszczalność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie w części uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, pub. OSP 2006, z. 2, poz. 15 z aprobującą glosą J. Borkowskiego tamże). Jak wynika z treści skargi Strona nie kwestionuje zasadności umorzenia postępowania odwoławczego. Trafność tego rozstrzygnięcia nie może zresztą budzić wątpliwości w świetle treści art. 138 § 1 k.p.a., stosowanego także do zażaleń na podstawie art. 144 k.p.a. Wobec podjęcia zawieszonego postępowania przed rozpoznaniem zażalenia przestał istnieć przedmiot zażalenia. Dzieje się tak ponieważ byt prawny postanowienia o zawieszeniu postępowania trwa dopóty, dopóki postępowanie to jest zawieszone. W momencie podjęcia zawieszonego postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie jego zawieszenia traci swój byt prawny, a rozstrzyganie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe. Innymi słowy wydanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 421/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r., w sprawie sygn. akt III SA/Wa 3034/05 - dostępne w CBOSA). Zatem z chwilą wydania przez organ I instancji postanowienia 13 sierpnia 2014 r. o podjęciu zawieszonego postępowania ustał jednocześnie byt prawny postanowienia o jego zawieszeniu i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zatem zastanowić się czy umarzając postępowanie w przedmiocie zażalenia organ odwoławczy mógł ocenić w uzasadnieniu merytoryczną trafność postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem Sądu nie mógł tego zrobić. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., stosowanego także do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższego wynika, że uzasadnienie postanowienia powinno odnosić się bezpośrednio do jego sentencji, wyjaśniać treść rozstrzygnięcia. Skoro organ odwoławczy nie rozpoznawał zażalenia merytorycznie – z przyczyn wyżej wskazanych – nie miał podstaw do oceny merytorycznej poprawności zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).