II OSK 2105/15

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2084/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2084/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Po dokonaniu uzgodnień projektu decyzji ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków i zarządcą drogi gminnej, Zarząd [...] (dalej również: organ I instancji) decyzją z dnia [...] 2013 r. ustalił na wniosek T. G. – inwestor w piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. zmodyfikował wniosek, zmieniając m.in. parametry planowanej inwestycji, w tym powierzchnię zabudowy, liczbę kondygnacji nadziemnych, wysokość budynku oraz określając szerokość elewacji frontowej (do 33 m) – warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] oraz części działki nr [...]. Ustalono następujące parametry inwestycji: linię zabudowy oznaczoną na mapie stanowiącą załącznik do decyzji; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0,22; szerokość elewacji frontowej od strony wejść do budynku: do 30 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: do 15 m do attyki, tj. 4 kondygnacje; geometrię dachu: dach płaski o spadku 2-1º, maks. 15 m do najwyższego punktu dachu; powierzchnię terenu biologicznie czynnego: ok. 30%. Określono również warunki obsługi w zakresie komunikacji od ul. [...]poprzez istniejący wjazd, zaznaczając, że obszar działek nr ew. [...] oraz części działek nr [...], objęty wnioskiem o wydanie decyzji, przylega do pasa drogowego ulicy [...]. Ponadto organ I instancji zobowiązał inwestora do zapewnienia miejsc postojowych na terenie własnej działki w stosunku: 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli: J. M. oraz Wspólnoty Mieszkaniowe: [...]. W odwołaniach wskazano m.in. na niespełnienie wymogów z art. 54 pkt 2 lit. a, b, c, d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: niezapewnienie właściwego kształtowania ładu przestrzennego (zbyt duża wielkość inwestycji w stosunku do wielkości działki i sąsiednich budynków) oraz harmonijnej wysokości w stosunku do sąsiednich budynków, z których większość jest niższa od planowanej inwestycji; niezapewnienie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności negatywnego wpływu inwestycji na sąsiednie budynki (ograniczenie dopływu światła dziennego); przyjęcie zbyt małej liczby miejsc parkingowych oraz dopuszczenie zbyt dużej powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ponadto wskazano na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez znaczne zagęszczenie zabudowy, co spowoduje uciążliwość dla mieszkańców domów wokół planowej inwestycji. Zakwestionowano również ustalone parametry dla planowanej inwestycji (w tym szerokość elewacji frontowej) i wskazano na nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji oraz ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, polegające na uwzględnieniu zabudowy znajdującej się po drugiej stronie ul. [...], podczas gdy ustalenia te powinny dotyczyć wyłącznie zabudowy sąsiadującej z projektowaną inwestycją. Zarzucono, że inwestycja nie została uzgodniona z zarządcą dróg publicznych co do tej części inwestycji, która dotyczy prac na działce nr ew. [...]. Podniesiono także, że wjazd na teren inwestycji zgodnie z wnioskiem nie będzie spełniał wymogów prawnych dotyczących szerokości zjazdu i w tym zakresie inwestycja naruszy interesy właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Zdaniem skarżących organ wadliwie uznał, że inwestycja została uzgodniona w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatem postępowanie w tym zakresie nie jest zakończone. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie wszystkie warunki wymagane do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem zostały spełnione. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie), uznając, że analiza ta zawierała wszystkie elementy niezbędne do oceny spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz prawidłowego ustalenia wymagań nowej zabudowy dotyczących: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Kolegium stwierdziło również, że na mapie stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji zaznaczono granice obszaru analizowanego, a także przypisano działkom znajdującym się w obszarze analizowanym parametry, o których mowa w przywołanym rozporządzeniu. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił, że uzasadnione jest odstąpienie od zasady, jaką jest wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, skoro bowiem działka, na której planowana jest inwestycja nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej i zabudowa będzie lokalizowana w tzw. drugiej linii zabudowy, to uzasadnione jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium nie podzieliło również pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniach. W kwestii zastrzeżeń dotyczących prawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ odwoławczy stwierdził, że możliwe było ustalenie tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora – do 0,22 ponieważ wartość ta nie przekracza wartości średniej; w analizie tekstowej wskazano działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które zostały poddane badaniu w celu ustalenia tego wskaźnika; zestawienie działek wykazało, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym terenie wynosi ca 0,32. W kontekście tego zarzutu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wartość wskaźnika określa się w odniesieniu do średniej wielkości z całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie w odniesieniu do działek sąsiednich. W ocenie Kolegium prawidłowo została ustalona również szerokość elewacji frontowej; wskazało, że skoro średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 29,53 m, a dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze analizowanym 36,2 m, to możliwe było ustalenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji – do 30 m. Ponadto za wynikające ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy organ II instancji uznał określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 15 m, tj. 4 kondygnacje, gdyż z załącznika graficznego i tekstowego wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki także mające 4 lub 5 kondygnacji. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut niespełnienia wymogów dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, bowiem planowana inwestycja została w tym zakresie pozytywnie uzgodniona przez właściwy organ; uzgodnienie to jest ostateczne, gdyż zażalenie na to postanowienie nie zostało wniesione przez inwestora, jak również nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. W skardze na decyzję Kolegium J. M. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 29 marca 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a, b, c, d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak: - właściwego kształtowania ładu przestrzennego (zbyt duża wielkość inwestycji w stosunku do wielkości działki i sąsiednich budynków i naruszenie przez to dotychczasowego ładu przestrzennego); - określenia harmonijnej wysokości w stosunku do sąsiednich budynków, z których większość jest niższa od wysokości planowanej inwestycji; - zachowania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności negatywnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie budynki, w tym w szczególności ograniczenie dopływu światła dziennego; - zachowania wymogów dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na walory rejonu wpisanego do ewidencji zabytków; - wystarczającej liczby miejsc parkingowych, wymaganych przy rozbudowie budynków mieszkalnych; zdaniem strony przyjęta w decyzji ilość miejsc parkingowych – 1 miejsce na jeden lokal mieszkalny jest stanowczo zbyt mała dla gęsto zabudowanego rejonu miasta; - analizy wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Ponadto zarzucił naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez znaczne zagęszczenie zabudowy oraz niezapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, co spowoduje znaczne trudności komunikacyjne oraz uciążliwość dla mieszkańców wokół planowanej inwestycji, jak i mieszkańców nowego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się do przepisów art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak również podkreślił, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa przywołane rozporządzenie. Sąd uznał, że organ I instancji stosownie do wymogów z § 3 rozporządzenia wyznaczył obszar analizowany, a następnie prawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą podstawę do ustalenia, że inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., spełniając wszystkie jego warunki; przy czym wyniki tej analizy pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, wskazane w załączniku nr 2 do decyzji wskaźniki zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu odpowiadają wymogom prawa, albowiem ustalają granicę, której przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, wobec czego uznał, że organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę. Sąd podniósł, że planowana bowiem zabudowa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej. Zdaniem Sądu nie można zarzucić kontrolowanej decyzji naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a, b, c, d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wszystkie elementy zawarte wymienione w pierwszym z powołanych artykułów zostały w decyzji z dnia 29 marca 2013 r. zawarte, gdyż decyzja ta określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze są niezasadne i w tym zakresie podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne warunki, jakie winna spełniać inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś kwestia dokładnego miejsca lokalizacji budynku na działce i w związku z tym ewentualnego jego wpływu na nasłonecznienie i oświetlenie działek sąsiednich, stanowi przedmiot rozstrzygania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd stwierdził, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Sąd nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez brak określenia wystarczającej liczby miejsc parkingowych, bowiem w decyzji organu I instancji warunki w zakresie wymaganym przez art. 54 pkt 2 u.p.z.p. (określenie tylko warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do m.in. obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji – lit. c) zostały ustalone ( pkt 1.4. oraz 1.5. decyzji); w punkcie 1.5. odnoszącym się do obsługi w zakresie komunikacji zawarty został zapis stanowiący o zapewnieniu miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej według zalecanych wskaźników parkingowych określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla strefy zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów – strefa Ic, tj. 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Zdaniem Sądu brak przesłanek do uznania w ten sposób określonego wskaźnika za jednoznaczny z ostatecznie ustaloną liczbą miejsc parkingowych, bowiem problem zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych będzie rozważany dopiero na etapie projektowania inwestycji i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie Sąd odwołał się do brzmienia § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków) i podniósł, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a przepisami takimi nie są też z pewnością § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, które określają jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić jedynie w związku z realizacją inwestycji (ust. 1), a liczbę i sposób urządzenia miejsc dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji wnieśli: 1) Wspólnota Mieszkaniowa [...] i Wspólnota Mieszkaniowa [...] 2) J. M. – zaskarżając wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przy czym pełnomocnik J. M. wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz tego skarżącego kosztów postępowania. Wspólnoty Mieszkaniowe (dalej również: Wspólnoty; skarżące kasacyjnie) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie: 1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a i lit. c u.p.z.p. poprzez przyjęcie w sposób bezkrytyczny za organami, iż parametry projektowanej zabudowy wskazane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, 2) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. oraz § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do przyjęcia, iż ustalona w decyzji o warunkach zabudowa liczba miejsc parkingowych przewidzianych dla inwestycji nie ma znaczenia, skoro ostatecznie liczba tych miejsc ustalana jest w decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do sposobu ustalenia przez organy granic obszaru analizowanego, w sytuacji gdy sprzeczne z prawem określenie granic tego obszaru ma decydujący wpływ na parametry planowanej inwestycji, dla której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, jak również odnośnie zgłaszanych błędów co do przyjętych ustaleń faktycznych oraz konieczności zawieszenia postępowania do czasu ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Wspólnoty podniosły, że WSA w Warszawie nie zauważył naruszeń prawa przy wydawaniu przedmiotowych decyzji i nie odniósł się do podnoszonych zarzutów co do tego, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny zgłaszanych zastrzeżeń co do przyjętych parametrów planowanej inwestycji, w szczególności odnośnie ustalenia granic obszaru analizowanego. Zdaniem skarżących kasacyjnie – przyjęcie przez organy przy ustaleniu obszaru analizowanego nieruchomości zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy spowodowało zniekształcenie parametrów wyznaczających wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki oraz geometrię dachu, a tym samym uznać należy, iż parametry nowej inwestycji zostały ustalone w sposób nieprawidłowy, zaś co do tych okoliczności WSA w Warszawie nie przedstawił swojego stanowiska, pomimo że okoliczność ta ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w sposób zgodny z prawem. Wskazując, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w tzw. drugiej linii zabudowy, za całkowicie nieuzasadnione Wspólnoty uznały włączanie do obszaru analizowanego budynków położonych po drugiej stronie ulicy [...], podczas gdy dla właściwego kształtowania ładu przestrzennego, parametrów planowanej inwestycji winny zostać przyjęte wyłącznie nieruchomości zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie, w szczególności budynki wzniesione na nieruchomościach również posadowionych w drugim planie, np. przy ul. [...] oraz [...]. Ponadto wskazując na to, że budynki te stoją w osi wschód – zachód, zaś nowo planowana inwestycja ma zostać wybudowana w osi północ – południe, skarżące kasacyjnie stwierdziły, że zaburza to dotychczasowy "historyczny układ architektoniczny". Ich zdaniem organy w sposób nieprawidłowy ustaliły następujące parametry: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu, a ponadto wskaźnik powierzchni zabudowy nieruchomości sąsiadujących jest mniejszy niż ustalony przez organy, jak również średnia szerokość elewacji nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest mniejsza niż 30 m, wobec czego także w tym zakresie decyzja ustalająca warunki zabudowy jest nieprawidłowa. W ocenie Wspólnot zastrzeżenia budzą również ustalone warunki dotyczące geometrii dachu planowanego budynku, bowiem w załączniku nr 2 do decyzji wskazano, iż sąsiadujące z planowaną inwestycją budynki przy ul. [...] i [...]charakteryzują się dachem o nachyleniu do 12°, co ich zdaniem należy rozumieć należy rozumieć jako "około 12°". W tej sytuacji uznały, że ustalenie geometrii dachu na poziomie nachylenia już 2° pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, argumentując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. poprzez brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy wystarczającej liczby miejsc postojowych, co jest kluczowe już na tym etapie [procesu inwestycyjnego]. Wspólnoty nie zgodziły się ze stanowiskiem Sądu co do tego, że ostateczna liczba miejsc parkingowych powinna zostać ustalona w pozwoleniu na budowę i parametry ustalone w tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy nie mogą mieć znaczenia; argumentowały, że podstawą do ustalenia liczby miejsc postojowych są ustalenia poczynione w decyzji o warunkach zabudowy i w przypadku, gdy przedmiotowa decyzja wskazuje, że dla jednego mieszkania przewidziane jest po jednym miejscu postojowym, nie można oczekiwać, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę liczba miejsc zostanie zwiększona. Niezależnie od powyższego Wspólnoty zarzuciły, że WSA w Warszawie nie odniósł się do istotnych błędów w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji co do okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na warunki ustalone niniejszą decyzją; w szczególności podniosły, że wbrew twierdzeniom organu: nie ma budynku o nr 1 przy ul. [...], budynek przy ul [...] nie jest budynkiem biurowym, budynek [...] znajduje się po drugiej stronie ulicy [...] i nie sąsiaduje z przewidywaną inwestycją, a przede wszystkim przewidywana inwestycja nie znajduje się w pasie drogowym ul. [...], bo do niej nie przylega, zatem równie dobrze można powiedzieć, że znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Ponadto poniosły, że Sąd nie odniósł się do tak istotnej okoliczności, która ma niewątpliwie wpływ na przedmiotową decyzję, jak ta, że obecnie trwają końcowe prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który swoim zasięgiem będzie obejmował również teren, co do którego złożony został wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ich zdaniem, w tej sytuacji wydawałoby się zasadne zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu uchwalenia przedmiotowego planu, skoro to plan miejscowy jest podstawowym instrumentem ustalania przeznaczenia terenów oraz określania sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy wyjątkiem od tej zasady. J. M. w swojej skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, a w szczególności odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym brak odniesienia się do zarzutu, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w zakresie ochrony zabytków oraz do kwestii zbadania wpływu zaskarżonej decyzji na środowisko. W uzasadnieniu podniósł, że planowana inwestycja poprzez swoją wielkość niewątpliwie wpłynie na obniżenie walorów sąsiednich terenów, pogorszenie sytuacji ich mieszkańców i spowoduje naruszenie ładu przestrzennego, co stanowi naruszenie interesów osób trzecich, zaś organy administracji powinny rozpoznać i zapewnić już na etapie ustalania warunków zabudowy należytą ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności sąsiadów planowanej budowy w tym co do dostępu do światła słonecznego oraz nadmiernego zagęszczenia, spowodowanego dużą wielkością planowanej inwestycji w stosunku do małej powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę. Jego zdaniem interes osób trzecich powinien być – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – uwzględniany w decyzji o warunkach zabudowy, również w zakresie wynikającym z innych regulacji, a nie tylko ogólnych norm u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie podniósł, że nieprawidłowo również rozstrzygnięto kwestię zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, bowiem obszar Warszawy jest znacznie obciążony komunikacyjnie i przyjęcie jednego miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny jest rażąco niewystarczające, gdyż tereny wokół planowanej inwestycji nie posiadają żadnych wolnych miejsc parkingowych i dlatego przyjęcie jednego miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny doprowadzi do znacznych problemów komunikacyjnych. Podnosząc, że na jedno gospodarstwo domowe przypadają średnio dwa samochody i jeżeli uwzględnić na przykład osoby odwiedzające, to staje się oczywistym, że jedno miejsce parkingowe [na jedno mieszkanie] to stanowczo za mało. Na uzasadnienie swojego stanowiska, jak i w celu wykazania błędu Sądowi I instancji, skarżący powołał poglądy orzecznictwa co do tego, że kwestia zapewnienia wystarczającej liczby miejsc parkingowych powinna być regulowana już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że organ architektoniczno-budowlany nie może samodzielnie kwestionować ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, zatem już decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zapewniać ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz ład architektoniczny danego terenu i tych kwestii nie można odkładać dopiero do etapu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie strony, niezasadnie w zaskarżonej decyzji pominięto także analizę wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zupełnie nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego, co stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący zarzucił również, że Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii ochrony zabytków, a wiele domów z okolic ul. [...] jest wpisanych do gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy w Warszawie ( Lp. 1151 - 1161) – art. art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co przemawia jednoznacznie za zapewnieniem niezbędnej ochrony zabytkowego charakteru terenu w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wymogiem przepisu art. art. 19 ust. 1a pkt. 2 tej ustawy, który nakazuje uwzględniać w decyzji o warunkach zabudowy ochronę innych zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. W tym zakresie argumentował, że planowana inwestycja bezpośrednio przylega do nieruchomości wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać kwestię zapewnienia ochrony zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się więc wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Niezasadny jest zarzut skarżącego jakoby orzekające w toku postępowania administracyjnego organy nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, poprzez "przyjęcie (...) nieruchomości zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy" [...]. Sposób wyznaczania obszaru analizowanego określony został w przepisach § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003, poz. 1588, ze zm.), które przewidują, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ocena zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów, a w szczególności: "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz mapy, na której oznaczono obszar analizowany (z uwzględnieniem skali mapy i odległości do granic zaznaczonego na mapie obszaru analizowanego) wskazuje, iż oczekiwane przez skarżące kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowe zawężenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do naruszenia § 3 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, ponieważ świetle tego przepisu nie jest możliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" znajdującej się w aktach organu I instancji taką właśnie minimalną odległość przyjęto wyznaczając obszar analizowany. Skoro obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 ww. rozporządzenia to mógł on stanowić podstawę do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie mają racji skarżące kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowe wskazując, iż w niniejszej sprawie ww. analiza powinna dotyczyć jedynie najbliższych nieruchomości, skoro inwestycja ma zostać zrealizowana "w drugiej linii zabudowy". Obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla takich inwestycji. Abstrahując od powyższego nie mają racji skarżące kasacyjnie Wspólnoty, iż w decyzji organu I instancji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji określono na podstawie analogicznego parametru istniejącej zabudowy zlokalizowanej po "drugiej stronie ulicy [...]". Z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że przy ustaleniu tego parametru kierowano się wyłącznie wysokością zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działką na której realizowana ma być planowana inwestycja. Na marginesie należy zauważyć, że sąsiadująca zabudowa w zdecydowanej większości ma wysokość od 12 do 18 metrów, a jedynie od strony północnej jest niższa i ma wysokość 8 metrów. Także ustalona w decyzji organu I instancji geometria dachu planowanej inwestycji została określona na podstawie analizy tego parametru występującego w zabudowie istniejącej na analizowanym obszarze, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezasadne - oparte na wyżej opisanym twierdzeniu - zarzuty skarżących kasacyjnie Wspólnot Mieszkaniowych co do prawidłowości wyznaczenia parametrów i wskaźników: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Zarzuty - dotyczące tych parametrów i wskaźników - zawarte w skardze kasacyjnej oparte są na powyżej opisanym oczekiwaniu wyznaczenia mniejszego niż to przewidują przepisy obszaru analizowanego, a także na wybiórczej ocenie analogicznych parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy sąsiadującej z działką, na której jest planowana przedmiotowa inwestycja. Tym samym niezasadny okazał się zarzut opisany w pkt. 1 skargi kasacyjnej Wspólnot Mieszkaniowych. Skarżące kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowe dopiero w skardze kasacyjnej podniosły zarzut błędów "w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji", w zakresie błędnego wskazania budynku nr 1 przy ul [...], nieprawidłowego zakwalifikowania budynku przy ul [...] jako budynku biurowego. Wobec nieprecyzyjnego określenia w którym z aktów powyższe oznaczenia miałyby się znaleźć Sąd odwoławczy zważył, iż w jedynie w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" w części dotyczącej funkcji obszaru znajdują się kwestionowane oznaczenia budynków. Zważywszy, iż okoliczności te zostały zasygnalizowane dopiero w skardze kasacyjnej i nie zostały bliżej uzasadnione, stwierdzić należy, że nawet gdyby takie błędy w ww. dokumencie zaistniały i nie zostały zauważone przez Sąd I instancji, to pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z treści "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że na obszarze analizowanym, przy ul Naruszewicza - z której dostępna jest działka, na której ma być realizowana planowana inwestycja - znajduje się wiele innych budynków o identycznej funkcji. Niezasadny jest powiązany z ww. rozważaniami wskazany w pkt. 3 skargi kasacyjnej Wspólnot zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do sposobu ustalenia przez organy administracji granic obszaru analizowanego. Z materiału dowodowego wynika, że w sprawie został wyznaczony obszar analizowany o wielkości minimalnej przewidzianej przez przepisy – okoliczność tę wskazano w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" , a żadna ze stron jej nie zakwestionowała. Zatem Sąd I instancji byłby zobligowany do ustosunkowania się do tej kwestii tylko w przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego czyli w zasadzie w razie ustalenia, że obszar ten jest mniejszy niż jego minimalna wielkość przewidziana przez przepisy. Sąd I instancji takich wątpliwości nie miał, a Sąd odwoławczy stanowisko to podzielił. Nie zasługują również na uwzględnienie twierdzenia skarżących kasacyjnie: Wspólnot Mieszkaniowych i J. M., iż planowana inwestycja zaburzy "historyczny układ architektoniczny". Nie ulega wątpliwości, iż planowane zamierzenie, a dokładniej projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji zostało uzgodnione przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, który to organ stwierdził, ze "budowa nowego budynku w drugiej linii ul. [...] i [...] o wysokości IV kondygnacji nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowe zespołu budowlanego i urbanistycznego ujętego w gminnej ewidencji zabytków miasta stołecznego Warszawy". Zarzuty obu skarg kasacyjnych mają w tym zakresie charakter polemiczny. W szczególności w skardze kasacyjnej J. M. podniesiono, iż "rejon ul [...] (...) zabudowany charakterystyczną zabudową jedno i wielorodzinną ma istotne walory urbanistyczne jako przykład przedwojennej i zachowanej po II wojnie światowej niskiej zabudowy miejskiej". Abstrahując od okoliczności uzgodnienia planowanej inwestycji przez wyspecjalizowany w tym względzie organ - Stołecznego Konserwatora Zabytków - zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż planowana inwestycja właśnie od strony ulicy [...] oddzielona będzie istniejącym, znacznie wyższym (o wysokości 18 metrów) budynkiem wielorodzinnym. W zakresie podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów dotyczących określenia przez organy administracji niewystarczającej liczby miejsc postojowych, zauważyć należy, że wskaźnik ten co do zasady powinien być określany na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, iż błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc postojowych nie będzie rzutować na dalsze etapy postępowania. W tym zakresie Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku 15 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1283/04, publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż bezzasadny więc całkowicie jest pod względem prawnym, wywód skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że określany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik miejsc parkingowych, jest jedynie "zaleceniem", a nie postanowieniem wiążącym organ wydający pozwolenie na budowę. Skoro zatem takie rozstrzygnięcie znalazło się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik ten stał się jednym z postanowień tej decyzji, która stała się ostateczna i podlega ochronie, zgodnie z art. 16 § 1 kpa. Nie ma wątpliwości, że kwestia ta była w niniejszej sprawie przedmiotem analizy organów, które stwierdziły konieczność zapewnienia na terenie działki inwestycyjnej jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie. Stanowiska tego i ustalonego wskaźnika nie zakwestionował Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył przy tym, że określenie liczby miejsc postojowych dokonane przez organy administracji w niniejszej sprawie nie narusza obowiązujących przepisów, a zarzuty w tym zakresie opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu skarżących kasacyjnie, że określona liczba miejsc postojowych nie będzie wystarczająca. Reasumując stwierdzić należy, że mimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezasadne okazały zarzuty opisane w pkt. 2 skargi kasacyjnej Wspólnot Mieszkaniowych, w szczególności nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Jako niezasadny ocenić należy podniesiony w skardze kasacyjnej J. M. zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż kwestia dokładnego miejsca lokalizacji planowanego budynku na działce, zachowania tzw. linijki światła stanowi przedmiot rozstrzygania na etapie rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Co do zarzutu "nadmiernego zagęszczenia" zabudowy, w związku z wielkością planowanej inwestycji w stosunku do wielkości powierzchni działki, zauważyć należy, że chodzi w istocie o parametr wielkości powierzchni zabudowy, który jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu został wyznaczony w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia, nadto parametr ten jest niższy aniżeli średnia wielkość powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze. Podobnie polemiczny charakter ma zarzut pozostawienia inwestorowi zbyt dużej swobody w planowanej zmianie sposobu zagospodarowania terenu. W istocie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. M. nie wyjaśniono na czym miałaby polegać ta zbyt duża swoboda. Zdaniem Sądu odwoławczego parametry planowanej zabudowy zostały określone w decyzji organu I instancji w sposób precyzyjny i jasny, zatem nie sposób doszukać się w niej rozstrzygnięć niedookreślonych, potencjalnie grożących zaburzeniem ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. Nie ma racji skarżący kasacyjnie J. M. jakoby organy administracji nie rozstrzygnęły kwestii wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Rozstrzygnięcie takie zostało zawarte w pkt. 1.2 decyzji organu I instancji z 29 marca 2013r. , w którym wskazano w szczególności na wymogi w zakresie ochrony środowiska jakie spełnić musi inwestor. W kwestii tej wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.10) a stanowisko to Sąd odwoławczy podziela. Na koniec stwierdzić należy, że żaden przepis nie obligował organów do zawieszenia postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania taki plan nie był uchwalony to wnioskodawca miał prawo oczekiwać załatwienia jego podania. W tym miejscu podkreślić należy, iż z uwagi na treść art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia stoją w sprzeczności z rozstrzygnięciami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ który wydał tę decyzję stwierdza jej wygaśnięcie, chyba, że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.