II GSK 1433/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1982/14 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 lutego 2015 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2013 r. w P. przy ul. G. (droga o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy, który wykonywał przejazd z ładunkiem piasku w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy Z. P. (dalej: skarżący). W protokole kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej (o 3,125% dopuszczalnej normy), na podwójnej osi napędowej (o 35%) oraz przekroczenie o 25,5% dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu. Stwierdzono ponadto, że podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15 000 zł – stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c/ ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) w skrócie: p.r.d. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli dokonano pomiarów wymiarów zewnętrznych pojazdu oraz ważenia legalizowanymi wagami typu: SAW 10C, które w dniu kontroli posiadały ważne świadectwo zgodności wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia równości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. W ocenie organu brak było podstaw do uznania, iż ważenie za pomocą wag do pomiarów statycznych zostało przeprowadzone nieprawidłowo. W ocenie organu okoliczność, iż w instrukcji zaleca się ważenie równoczesne nie oznacza, że instrukcja nie dopuszcza odstępstw od takiego sposobu dokonywania pomiarów. Organ powołując przepisy art. 64 ust. 1-3 oraz art. 140ab ust. 2 p.r.d. wyjaśnił, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, okoliczność w postaci prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii II – VII nie ma żadnego znaczenia. Ustawodawca przyjął bowiem, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie określonej w art. 140aa ust. 4 p.r.d. instytucji uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. W ocenie GITD strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Z. P. wniósł skargę, domagając się uchylenia decyzji GITD w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do kontroli użyto wag SAW 10C, które w jego ocenie przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, a ważąc tymi wagami nie można sumować poszczególnych osi, wagi te nie służą także do pomiarów masy całkowitej pojazdu. W odpowiedzi na skargę, GITD, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu WSA wskazał, że z treści art. 61 p.r.d. wynika wprost, że przewożony ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jednak uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu, ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Dlatego w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że na skarżącego nałożono karę w związku ze stwierdzeniem wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu o 0,25 t, nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu o 6,3 t, a ponadto masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 40,15 t, to jest doszło do przekroczenia dmc o 8,15 tony. Zdaniem Sądu, w przypadku kwestionowania przez stronę sposobu przeprowadzonego ważenia istotnym było zgromadzenie stosownej dokumentacji potwierdzającej spełnienie zarówno wymogów prawnych, jak i wymogów technicznych stawianych przez producenta, tak aby przyjęte wyniki ważenia mogły zostać uznane za w pełni wiarygodne. Jednakże, w ocenie Sądu, wyjaśnienia organu zawarte w decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowych wag można było użyć do pomiarów dopuszczalnej masy całkowitej oraz nacisków osi wielokrotnych spornego pojazdu. Jak wynika z instrukcji obsługi wag typu SAW, wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi. Wprawdzie producent przewiduje ważenie pojazdów o większej ilości osi przy użyciu zespołów trzech lub czterech wag, jednak organ wskazał jedynie na ogólną możliwość sumowania nacisków osi przy użyciu konfiguracji dwóch wag przy ważeniu różnego typu pojazdów, w tym z osiami wielokrotnymi. Natomiast w żadnej mierze nie odniósł się do możliwość zważenia tymi wagami konkretnego pojazdu, który w niniejszej sprawie podlegał kontroli. W ocenie Sądu dokonany pomiar pojazdu nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł decydować o ewentualnym nałożeniu kary pieniężnej i jej wysokości. II Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w skrócie: k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy organy nie wyjaśniły wątpliwości, czy wagi typu SAW 10C używane w zespołach dwóch wag mogą dawać precyzyjne pomiary nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzyosiowych oraz, czy można przy ich pomocy określać masę całkowitą takich pojazdów, podczas gdy okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia w sprawie, skoro pojazd samochodowy poddany kontroli wyposażony był w dwie osie pojedyncze oraz jedną oś podwójną, których sposób pomiaru nacisku odpowiadał przewidzianemu w Instrukcji Obsługi tych wag, natomiast skarżący w żaden sposób nie wykazał, że wyniki pomiaru ww. parametrów uzyskane za pomocą wag SAW 10C w trakcie kontroli były błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, natomiast organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń w zakresie nacisku osi pojedynczych oraz podwójnej osi napędowej, a w konsekwencji także masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ciężarowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zarówno świadectwo Zgodności, jak i Instrukcja Obsługi wag typu SAW 10C nie określa w sposób jednoznaczny, że za pomocą jednej pary tych wag możliwy jest pomiar nacisków osi pojazdów o liczbie osi większej niż trzy oraz ich masy całkowitej, podczas gdy z dokumentów tych wynika, iż taki sposób pomiaru wskazanych parametrów pojazdu jest prawnie i technicznie dopuszczalny oraz w pełni wiarygodny; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz.U.WE.L 122 z 16 maja 2009 r., s. 6) poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenia wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz.U.WE.L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16), § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008r., Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C w przypadku wyznaczania nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdów mogą służyć wyłącznie do pomiaru pojazdów o maksymalnie trzech osiach składowych, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej, bez względu na liczbę osi, natomiast wytyczne zamieszczone w punkcie 2.5 Instrukcji Obsługi wag mają charakter wyłącznie przykładowy co do sposobu ich użycia, przy czym w żadnym razie nie mogą być uznane jako wykluczające możliwość wyznaczania za ich pomocą masy całkowitej pojazdów o liczbie osi większej niż trzy. Podnosząc te zarzuty GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z. P. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu zawiera usprawiedliwione podstawy kasacyjne i podlega uwzględnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że obowiązkiem Sądu jest wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone oraz wykazanie, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został wskazany żaden przepis postępowania administracyjnego, który został naruszony oraz naruszenie którego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jest to istotne uchybienie, ponieważ w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że te przepisy postępowania administracyjnego zostały wskazane w skardze kasacyjnej, ponieważ prawdopodobnie naruszenie tych przepisów przez organ miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wskazują na to stwierdzenia Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku: "wyjaśnienia organu zawarte w decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowych wag można było użyć do pomiarów dopuszczalnej masy całkowitej oraz nacisków osi wielokrotnych spornego pojazdu" (str. 11 uzasadnienia) a także, "że w sytuacji, kiedy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje wątpliwość podnoszona przez stronę, zasadne było poszerzenie tego materiału" (str. 13 uzasadnienia). Takie stwierdzenia pozwalają jedynie przyjmować, że z powodu uznania, iż doszło do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, przy czym w ogóle nie zostało wykazane naruszenie których przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozważania Sądu pierwszej instancji odwołujące się do stanowiska wyrażonego w innych sprawach są niezrozumiałe, ponieważ nie można przenosić rozważań prawnych w innej sprawie – bez oceny, czy dotyczą podobnych stanów faktycznych, jak również wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ – nie wiadomo, czy są to wskazania Sądu w tej sprawie, czy wskazania – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie. Nie bez znaczenia są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentów, na które powoływał się organ. Organ przedstawił obszerną argumentację stanowiska, że wagi typu SAW 10C użyte do ważenia pojazdu skarżącego przedsiębiorcy, jakkolwiek zasadniczo przeznaczone są do mierzenia nacisku osi i kół, to jednak użycie tych wag pozwala także na ustalenie masy całkowitej pojazdu. Pomijając całkowicie argumentację organu i wskazane przez organ materiały dowodowe, Sąd pierwszej instancji kategorycznie stwierdził, że ustalenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag SAW 10C jest niemożliwe. Sąd przyjął, iż "organy niewystarczająco wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a w szczególności nie wykazały prawidłowości przeprowadzonego ważenia i wiarygodności uzyskanych wyników. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy okoliczności sprawy dawały organom inspekcji przesłanki do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie prawidłowo ocenionego materiału dowodowego." To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wadliwe, ponieważ nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie odnosi się do tych argumentów, które przedstawił organ, wskazując na stanowisko Prezesa Głównego Urzędu Miar, rozporządzenia wykonawcze i przepisy unijne, w tym dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (art. 1 ust. 2 lit. a/ pkt 2 i art. 3). Nie bez racji organ podnosi, że ustalenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag typu SAW 10C jest dopuszczalne i możliwe, ponieważ żaden przepis nie wyklucza użycia tego typu wag do ustalenia dmc pojazdu. Zauważyć należy, iż skarżący przedsiębiorca nie podjął nawet próby wykazania, że waga pojazdu wraz z ładunkiem była mniejsza niż ustalona w drodze ważenia. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, co uzasadnienia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpozna skargę co do zgodności z przepisami prawa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.