II GSK 1463/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1829/14 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt. VI SA/Wa 1829/14 oddalił skargę K. P. (dalej: Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD lub Dyrektor) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w miejscowości W. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J. S., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem piwa w skrzyniach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stwierdzono, że przedmiotowy pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 13,15 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) przekroczenie o 1,65 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 14,34%), - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Orzekając na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał za chybiony zarzut skarżącego, że karę pieniężną nakłada się jedynie w sytuacji stwierdzenia więcej niż jednego przejazdu pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych. Ustawodawca użył w przepisie sformułowania "przejazd" po drodze, a nie posłużył się stwierdzeniem "za przejazdy". Organ II instancji za chybiony uznał również zarzut skarżącego dotyczący przeprowadzenia kontroli przez osobę niebędącą inspektorem Inspekcji Transportu Drogowego. Decyzja I instancji została wydana przez M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a podpisana z jego upoważnienia przez kontrolującego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który zajmował w dniu jej wydania stanowisko służbowe młodszego kontrolera transportu drogowego. Rodzaj przewożonego ładunku, tj. piwo w skrzyniach umieszczonych na paletach, został ustalony na podstawie dokumentu CMR z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz dokumentu dostawy nr [...]. W ocenie GITD zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną. GITD uznał, że między zachowaniem skarżącego a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy, a zatem nie znajduje zastosowania art. 140aa ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tj. Dz.U. 2012, poz. 1137 z późn. zm. (dalej: p.r.d.). Ponadto, kontrolowanym pojazdem przewożono piwo w skrzyniach umieszczonych na paletach, które nie stanowi ładunku sypkiego, ani drewna, wobec czego zdaniem Organu II instancji zastosowania nie znalazł również art. 140aa ust 4 pkt 2 p.r.d. Skarżący wnosząc skargę do WSA, zaskarżonej decyzji zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 140 aa ust. 3 p.r.d. poprzez uznanie strony skarżącej za podmiot wykonujący przejazd lub podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, prowadzące w konsekwencji do błędnego określenia strony postępowania; nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tzn. art. 140 aa ust. 1 p.r.d prowadzące do naruszenia art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a.; naruszenie przepisu kompetencyjnego zapisanego art. 55 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz. U. z 2001 r., Nr 125, poz. 1371 (dalej u.t.d.), poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli dokonanej przez osobę niemającą uprawnień do jej przeprowadzenia, co w konsekwencji stanowi także naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do faktów mających zasadnicze znaczenie dla sprawy podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie WSA organ trafnie ustalił stronę postępowania, gdyż stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. W niniejszej sprawie kara została nałożona na przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizował przewóz. Ustawodawca celowo nie wskazał jako adresata takiej decyzji kierowcy. O tym, że pojęcia "podmiot wykonujący przewóz" nie można utożsamiać z kierowcą pojazdu świadczą przepisy u.t.d., w których zostały określone przypadki, w których to kierowca podlega grzywnie np. art. 92 u.t.d. WSA wskazał, że skarżący nie może przenieść odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie na kierowcę, jak również na inne podmioty, o których mowa w art. 140aa ust 3 pkt 2 p.r.d. Przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie poprzez wskazanie okoliczności sprawy bądź odpowiednich dowodów, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W niniejszej sprawie powyższa regulacja nie miała zastosowania. W ocenie Sądu I instancji Dyrektor dokonał prawidłowego wywodu prawnego co do sposobu ustalania kategorii wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Organ odwołał się do załącznika nr 1 u.d.p. określającego kategorie tych zezwoleń w zależności od parametrów pojazdów nienormatywnych oraz rodzaju drogi, po której taki pojazd ma się poruszać, dokonał przeglądu kategorii tych zezwoleń, przyłożył do nich parametry kontrolowanego pojazdu i drogi, na której się poruszał, by w konsekwencji słusznie stwierdzić, że skarżący winien się legitymować zezwoleniem kategorii VII dla pojazdu o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. WSA doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 80 k.p.a. Skarżący zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2012, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (dalej p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierozpatrzeniu wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wskutek czego sprawa nie została rozstrzygnięta w jej całokształcie oraz jej granicach. 2) prawa materialnego: a) art. 2 pkt. 35a p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przejawiające się uznaniem, iż pojazd członowy będący przedmiotem postępowania wypełniał zapisaną w tym przepisie definicję pojazdu nienormatywnego; b) art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiającej się uznaniem strony skarżącej kasacyjnie za podmiot wykonujący przejazd; c) art. 76 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż pracownik Inspekcji Transportu Drogowego, któremu nadano stopień urzędniczy młodszego kontrolera transportu drogowego, posiada uprawnienia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna K. P. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny stawianych w tej skardze zarzutów podnoszących naruszenie przepisów procesowych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena stawianych w niej naruszeń prawa materialnego jest możliwa w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych w skardze, przez co sprawa została rozstrzygnięta przez Sąd I instancji z naruszeniem granic wyznaczonych zakresem sprawy. Zarzut tak postawiony jest chybiony. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. – NSA zauważa, że przepis ten posiada paragrafy, a nie ustępy – wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Zatem granice orzekania przez Sąd I instancji wyznaczają przepisy prawa materialnego ustalające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym. Taki rodzaj sprawy administracyjnej prowadziły organy transportu drogowego i w takim zakresie zapadł skarżony wyrok. Z tego więc powodu WSA w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Inną rzeczą jest, czego nie zauważa skarga kasacyjna, określenie granic sprawy będącej przedmiotem kontroli, a inną poprawność dokonania takiej kontroli. Skoro skarga kasacyjna tej różnicy nie zauważa tylko łączy treść art. 134 § 1 p.p.s.a. z wadami prowadzonego przez organy postępowania, czy też postępowania samego Sądu I instancji oraz z błędną wykładnią przepisów odnoszących się do pojęcia pojazdu, a także przekroczenia przez ten pojazd dopuszczalnych nacisków na osie, to trudno uznać, że te kwestie mogą być odnoszone do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Jeżeli tego rodzaju naruszenia miały miejsce, to strona kasacyjna powinna je podnosić w ramach właściwych podstaw kasacyjnych, a nie poprzez wiązanie tych uchybień z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tego właśnie powodu rozpoznawany zarzut kasacyjny okazał się nieskuteczny, bo jest merytorycznie wadliwy. Zdaniem NSA oczywiście niezasadny jest zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego, zatem art. 2 pkt 35a p.r.d., polegające na przyjęciu, że pojazd członowy, którym wykonywany był przejazd przez skarżącego kasacyjnie spełnia warunki definicyjne pojazdu o jakim stanowi wskazany przepis. W zakresie tak postawionego zarzutu Sąd II instancji akceptuje i potwierdza stanowisko Sądu I instancji prezentowane w zaskarżonym wyroku. Pojazdem nienormatywnym jest m.in. pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych w przepisach prawa dla danej drogi. Wykładnia tak ujętej treści nie może być dokonywana w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej, zatem nienormatywność pojazdu nie może być odnoszona do nacisków wszystkich osi. Z treści art. 2 pkt 25a p.r.d. wynika, że ustawodawca posłużył się formułą językową "naciski osi", która daje podstawę do przyjęcia stanowiska prezentowanego w skarżonym wyroku, zgodnie z którym przekroczenie dopuszczalnego nacisku na jednej osi pojazdu jest koniecznym i wystarczającym warunkiem nałożenia kary. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane przez judykaturę. Dodać należy, że odwołuje się ono do wykładni językowej, która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powinna być podstawową regułą interpretacyjną. Naciski osi o jakich stanowi art. 2 pkt 35a p.r.d., to również naciski pojedynczych osi, bo taki sposób rozumienia tej treści wynika ze znaczenia pojęć, którymi posługuje się przepis prawa. Odwołanie się przez organy i Sąd I instancji do wykładni systemowej nie jest niedopuszczalnym sposobem ustalenia treści art. 2 pkt 35a p.r.d., ale potwierdzeniem, że wykładnia odnosząca treść tego przepisu do nacisku na jedną oś jest poprawna z prawnego punktu widzenia. Z tego powodu zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. należało uznać za niezasadny. Niemający prawnego uzasadnienia jest również zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. polegające na przyjęciu, że stroną odpowiedzialną za dokonywany przewóz, a więc podlegającą karze, jest przedsiębiorca, zatem skarżący kasacyjnie, a nie kierowca, który faktycznie kierował pojazdem. Ten zarzut jest nietrafny, gdyż jak wskazał Sąd I instancji karze podlega podmiot wykonujący przewóz (przejazd). Takim podmiotem jest skarżący kasacyjnie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia kar na różne podmioty, w tym kierowców, jednak w tych wszystkich przypadkach dokonują jasnej dystynkcji i precyzyjnie określają podmiot, który podlega ukaraniu. Jeżeli przepisy tego nie czynią, to przyjmują, że wykonawcą przejazdu jest podmiot, na którego rzecz i w którego interesie jest wykonywany przewóz. Z tego powodu sposób określenia strony postępowania o wymierzenie kary proponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma żadnych prawnych podstaw. Wreszcie jako niezasadny należy uznać zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 76 ust. 1 u.t.d. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, że pracownik ITD mający stopień młodszego kontrolera jest podmiotem posiadającym uprawnienia inspektora, a tylko ten ostatni może prowadzić kontrolę pojazdów wykonujących przejazd. Skoro w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji kontroli dokonywał młodszy kontroler transportu drogowego, to był to podmiot nieuprawniony do skutecznego podejmowania tych działań. Tak postawiony zarzut jest chybiony. Sąd II instancji podkreśla, że inspektor ITD, to funkcjonariusz uprawniony do podejmowania prawem określonych zadań. Upoważnienie dla takiego podmiotu jest konsekwencją spełnienia przez osobę warunków wynikających z treści art. 76 ust. 1 pkt 1-6 u.t.d. Dla uznania, że osoba jest inspektorem istotne jest to, że wypełnia te warunki oraz że została upoważniona do działania w imieniu organu. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, osoba kontrolująca przewóz wykonywany przez K. P. posiadała takie upoważnienie, zatem była uprawniona do dokonywania czynności kontrolnych. Z tego powodu nie można uznać trafności zarzutu kasacyjnego, który kwestionuje legalność działań kontrolującego. Tego uprawnienia nie można łączyć i wywodzić ze stosunku służbowego jaki łączy osobę w ramach stosunków pracowniczych. Młodszy kontroler transportu drogowego, to stanowisko służbowe na jakim została zatrudniona osoba dokonująca kontroli, a nie stanowisko funkcyjne w ramach organu. To ostatnie nie wynika ze stosunku zatrudnienia ale z przepisów ustawy, co oznacza, że inspektorem transportu drogowego mogą być osoby zatrudnione na różnych stanowiskach służbowych, jeżeli spełniają prawem określone wymogi i zostały upoważnione poprzez ich zatrudnienie na stanowisku inspektora, bo z tego stosunku prawnego wynika ich upoważnienie. Z tych powodów zarzut podnoszący działanie osoby nieupoważnionej przy dokonywaniu czynności kontrolnych i wydaniu decyzji należało uznać za niezasadny. Biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.