II OSK 1366/15

Dnia 14 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/WA 2309/14 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2309/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "RDOŚ", w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej, jako obiektu służącego dla celów agroturystycznych w gospodarstwie rolnym oraz budowie budynku mieszkalnego z wiatą, dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni 28,36 ha na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie O., gmina S.. W ocenie organu I instancji planowane zamierzenie stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, ponieważ inwestycja ma być realizowana w 100 metrowej strefie ochronnej jeziora Szóstak. Zdaniem organu w sprawie nie mogą też być zastosowane odstępstwa od powyższego zakazu. Proponowana zabudowa nie jest położona w zwartej zabudowie wsi, nie stanowi uzupełnienia siedliska rolniczego, nie jest to tren dostępu do wód publicznych zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż i kąpielisk, inwestycja nie stanowi zadania wykonywanego na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, akcji ratowniczej, działania związanego z bezpieczeństwem powszechnym, ani inwestycji celu publicznego. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. W.. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy ww. postanowienie RDOŚ. Organ II instancji rozpoznał sprawę w oparciu nową treść uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r., nr VII/126/11, w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 74, poz. 1295 ze zm.). Opisał istniejący i planowany stan zagospodarowania nieruchomości i stwierdził, że planowana lokalizacja budynku mieszkalnego i stanicy w pasie 100 m od brzegu jeziora Szóstak Duży narusza zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Ponadto ani budynek mieszkalny, ani stanica nie stanowią urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Odnośnie planowanej stanicy wskazał, że z uwagi na jej oddalenie od brzegu (14 m) nie będzie ona służyła do cumowania łodzi, ani stałego urządzenia do dokonywania przewozów między brzegowych, a co najwyżej do ich przechowywania. W ocenie organu budynek mieszkalny jak i stanica wodna nie są obiektami służącymi wyłącznie do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tego rodzaju odstępstwo nie może więc mieć zastosowania. Także wyjątki wymienione w § 5 ust. 5 pkt 1, 2, 6, 7 i 8 ww. uchwały nie mają w sprawie zastosowania. Planowana inwestycja nie jest położna na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, co potwierdza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (obszar "t8" strefy SII); nie można też uznać, że w ramach uzupełnienia istniejącej zabudowy na ww. nieruchomości lokalizacja stanicy nie zmniejszy odległości zabudowy od brzegu jeziora. Jedynie lokalizacja budynku mieszkalnego nie zmniejsza odległości istniejącej zabudowy od jeziora. W tym zakresie odstępstwo może więc mieć zastosowanie do budynku mieszkalnego, ale nie do stanicy wodnej. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W., wywodząc, że w sprawie mogą być zastosowane odstępstwa wynikające z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały dotyczące budowy urządzeń wodnych i obiektów umożliwiających prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej. W ocenie skarżącego stanica wodna, która będzie miejscem przystanku i przechowywania łodzi i innych pojazdów służących do przemieszczania się po powierzchni jeziora jest urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego. Ponadto skarżący stwierdził, że można zastosować wobec niego inne odstępstwo, albowiem prowadzi działalność rolną, którą zamierza rozszerzyć o agroturystykę. Wnioskowana inwestycja będzie więc potrzebna do prowadzenia takiego gospodarstwa. Inwestycja ta ma być budowana na istniejących ruinach i fundamentach, co może wskazywać na fakt odbudowy i rozbudowy obiektu. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2309/14, oddalając skargę wskazał, że w ww. uchwale określono zakazy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd zgodził się z organem, że powyższe odstępstwo nie mogło mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Budynek mieszkalny z całą pewnością nie jest urządzeniem wodnym. Także takiego urządzenia nie stanowi planowana stanica wodna. Zarówno budynek mieszkalny, jak i stanica wodna nie są obiektami służącymi racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest niezbędne, aby budynek mieszkalny był zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Stanica wodna nie jest zaś bezpośrednio związana z prowadzeniem gospodarki rolnej. Odstępstwo powyższe nie może mieć więc w tym przypadku zastosowania. Twierdzenia skarżącego, że zamierza rozszerzyć działalność na agroturystykę nie może zmienić zapatrywania, że zarówno budynek mieszkalny jak i stanica wodna nie służą bezpośrednio racjonalnej gospodarce rolnej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że mogłoby to znacząco wpłynąć na rentowność gospodarstwa, albowiem pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej nie jest tożsame z jego rentownością. Ponadto działka skarżącego nie jest położona na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi określonym, co potwierdza studium. Nie jest także kwestionowane przez skarżącego, że w sprawie nie zachodzi uzupełnienie zabudowy pod warunkiem niezmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających, albowiem działki te są niezabudowane. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego, że budowa stanicy wodnej jest faktycznie odbudową nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Skarżący wyjaśnił, że zamierza pobudować stanicę wodną na fundamentach starej, przedwojennej, drewnianej szopy. Tego rodzaju działań nie można uznać za odbudowę. Co należy rozumieć pod pojęciem odbudowy wyjaśnia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906, ze zm.). Przepis ten odbudowę definiuje jako odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części. Pomocna w rozumieniu pojęcia odbudowa może być także treść § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.), zgodnie z którym przez odbudowę budowli kolejowej rozumie się wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej lub nieczynnej budowli kolejowej. Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego PWN odbudowa to odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone. Z przytoczonych powyżej definicji wynika jednoznacznie, że odbudowany może być ten sam rodzaj obiektu. Niekwestionowanym jest, że na działce stanowiącej własność skarżącego nie funkcjonowała stanica wodna, a jedynie drewniana szopa. Nie jest możliwe zatem odbudowanie stanicy wodnej. Pobudowanie stanicy wodnej na fundamentach drewnianej szopy nie jest bowiem odbudową. Odstępstwo dotyczące odbudowy nie ma w sprawie zastosowania. Wybudowanie stanicy wodnej spowoduje zmniejszenie dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy znajdującej się na działce objętej planowaną inwestycją, działki bezpośredni przylegające są zaś niezabudowane. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zachodzi także przypadek dotyczący siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służce agroturystyce, pod warunkiem niezmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Zlokalizowanie stanicy wodnej w odległości 14-15 m, w sytuacji, kiedy budynek gospodarczy położony najbliżej jeziora zlokalizowany jest w odległości ok. 25 m nie pozwoli na spełnianie tego warunku. Fakt, że warunek taki zostanie spełniony w odniesieniu do budynku mieszkalnego, który ma być położony w odległości ok. 60-75 m od linii brzegowej jeziora, nie przesądza o wadliwości wydanego postanowienia, albowiem organ zobligowany jest to oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy jako całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h Prawa wodnego wskutek uznania, że planowana przez skarżącego stanica wodna nie jest urządzeniem wodnym; - błędną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 19 in initio Prawa wodnego wskutek uznania, że planowana przez skarżącego stanica wodna nie jest urządzeniem wodnym; - niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 in initio ww. uchwały polegające na aplikacji ustanowionego przez tę regulację zakazu budowy w pasie ochronnym o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Szostak, w stosunku do obu poddawanych procedurze uzgodnieniowej obiektów, mimo, że w sprawie zachodzą wyjątki od tegoż zakazu: a) w odniesieniu do stanowiącej w myśl przepisów Prawa wodnego urządzenie wodne stanicy wodnej wyjątek sformułowany w § 5 ust. 1 pkt 8 in fine ww. uchwały w zakresie odnoszącym się do urządzenia wodnego; b) w odniesieniu do budynku mieszkalnego wraz z wiatą dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego wyjątek sformułowany w § 5 ust. 5 pkt 6 ww. uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo nie zaliczył planowanego w tej sprawie budynku stanicy do urządzeń wodnych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Jak trafnie ocenił Sąd, stanica wodna nie służy bezpośrednio racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto pojęcie "stanicy" oznacza schronisko turystyczne przy szlaku wodnym. Służy niewątpliwie obsłudze turystycznej, ale już nie służy bezpośrednio kształtowaniu zasobów wodnych, jak i korzystaniu z zasobów wodnych. Oczywiście określona ocena w tym zakresie jest uzależniona od tego jakie rozwiązania techniczne zostały przyjęte w konkretnym projekcie. Może się bowiem zdarzyć, że określona zabudowa będzie miała wpływ na kształtowanie zasobów wodnych oraz korzystanie z nich, co i tak wymaga każdorazowo dokonania oceny w indywidualnej sprawie. W tej jednak sprawie brak jest podstaw do takiego stwierdzenia z uwagi na określone oddalenie stanicy od brzegu jeziora (ok. 14-15 m). Takie oddalenie od brzegu jeziora nie może służyć wskazywanemu przez stronę skarżącą cumowaniu łodzi i innych pojazdów przemieszczających się po powierzchni jeziora, a tym samym nie może wskazywać na ewentualną funkcję przystani planowanego budynku stanicy. Dokonanie zaś wykładni pojęcia "urządzenia wodnego", o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, wymaga niezależnie od przedmiotu postępowania ustalenia czy ten przedmiot służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Przepis ten wymienia bowiem tylko enumeratywnie (przykładowo) to co może stanowić urządzenie wodne, ale co najistotniejsze musi zostać spełniony warunek w postaci kształtowania zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. W tej zaś sprawie, także w skardze kasacyjnej, strona skarżąca nie wykazała aby przedmiotowa stanica miała służyć takim celom. Nie wykazano istnienia takiego związku w tej sprawie. Wskazywany w skardze kasacyjnej "kąpieliska", w odróżnieniu od przedmiotowej stanicy, bezpośrednio służy korzystaniu z zasobów wodnych. Poza tym wszystkie przykładowo wymienione urządzenia wodne w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego dotyczą bezpośredniego związku ich z zasobami wodnymi, tj. ich ingerencji/wpływu na zasoby wodne, a tego warunku nie spełnia stanica oddalona od brzegu jeziora, tym bardziej, że ww. przepis nawet przykładowo nie wymienia żadnych obiektów kubaturowych typu budynki, jako mogących stanowić samo w sobie urządzenie wodne. Z istoty chodzi tu bowiem o urządzenia, a nie budynki; ewentualnie o budynki, ale wtedy gdy stanowią część urządzenia, która to sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do pierwszego członu definicji urządzenia wodnego z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, wskazując, że jest ono zdefiniowane jako urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, stanica wodna to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia. Wynika z tego, że ze swojej natury nie jest urządzeniem, w tym urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skoro w tej sprawie nie mamy do czynienia z urządzeniem wodnym to brak jest podstaw aby w odniesieniu do przedmiotowej "stanicy" zachodziło odstępstwo od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. W odniesieniu do tego przepisu uchwały, Sąd I instancji też prawidłowo ocenił, że nie jest to obiekt służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stanica ze swej natury związana jest z funkcją turystyki, co nie ma związku z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Oznacza to, że przedmiotowa stanica nie może być zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Szóstak. Odnośnie zaś kwestii siedliska rolniczego, o którym stanowi odstępstwo od zakazu wynikające z § 5 ust. 5 pkt 6 ww. uchwały, w tej sprawie prawidłowo oceniono, że budowa stanicy, powoduje ponadto zmniejszenie dotychczasowej odległości zabudowy od brzegu jeziora Szóstak (obecna zabudowa występuje ok. 25 m od jeziora, wobec 14-15 m planowanej stanicy. Trudno z takimi ustaleniami stanu faktycznego polemizować w odniesieniu do treści ww. przepisu ww. uchwały. Treść § 5 ust. 5 pkt 6 ww. uchwały nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, jak i subsumcja tego przepisu pod ustalony stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie planowania lokalizacja nowych elementów zagospodarowania w ramach siedliska rolniczego umożliwiała zastosowania wyłączenia o jakim stanowi ww. przepis uchwały. W tym zakresie należy mieć na względzie, że z uwagi na ogólne zasady postępowania administracyjnego to podmiot wnioskujący (strona skarżąca) jest dysponentem swojego wniosku i to tylko on może decydować o jego kształcie. Stąd kwestia oceny, że odstępstwo o jakim stanowi § 5 ust. 5 pkt 6 ww. uchwały może mieć zastosowanie do rozbudowy budynku mieszkalnego nie ma wpływu na ogólną ocenę, że w obecnym kształcie wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie uzgodniony przez organ administracyjny. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 5 ust. 1 pkt 8 i § 5 ust. 5 pkt 6 ww. uchwały nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.