II OSK 1677/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1207/14 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2014 r., utrzymującą w mocy w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej, do zrealizowania na nieruchomości o nr ew. [...] położonej w Łodzi przy ul. W. Pismem z dnia 12 listopada 2007 r. Z. B. wystąpił z wnioskiem o wznowienie zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc, że jedynym dokumentem, jaki otrzymał jest decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r., a jako właściciel działki o nr ew. [...] graniczącej z działką nr [...] powinien być uczestnikiem postępowania o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 350/10, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego. Sąd wskazał, że poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia w oparciu o materiał dowodowy zebrany z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nie pozwalają jednoznacznie przesądzić, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Łódzki uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi [...] lipca 2009 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku kolejnych postępowań organ I instancji kilkakrotnie kończył postępowanie z wniosku Z. B. decyzją, którą Wojewoda Łódzki uchylał, a sprawę przekazywał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wykazując, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich uwag Sądu zawartych w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. W konsekwencji ponownego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. z uwagi na to, że wniosek z dnia 12 listopada 2007 r. został złożony w organie z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. O tym, że Z. B. wiedział o pozwoleniu na budowę przed dniem 12 października 2007 r. świadczą zdaniem organu dwie okoliczności: liczne wizyty Z. B. na przełomie sierpnia i września 2007 r. w biurze inwestora [...], co wynika z zeznań A. O., który podał, iż w trakcie tych rozmów, na polecenie szefa (S. A.) kopiował pozwolenie na budowę oraz inne pisma, a także wymiana na nową starej o zatartej nieczytelnej treści tablicy informacyjnej budowy, spowodowana uwagami Z. B. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 2 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Z. B.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Jak podkreślił organ odwoławczy miarodajny dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z faktury VAT z dnia 31 października 2007 r. dotyczącej zapłaty za pobór wody oraz z pokwitowania potwierdzającego zwrot przez [...] sp. z o.o. należności za powyższe wynika, że Z. B. jako sąsiad użyczał inwestorowi wodę. Relacje pomiędzy nim a inwestorem były poprawne jeszcze w drugiej połowie września 2007 r. Od świadków, którzy w sprawie składali zeznania wnioskodawca dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę przynajmniej na przełomie sierpnia i września 2007 r. Zatem wniosek złożony w dniu 12 listopada 2007 r. został złożony z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. B., zarzucając jej naruszenie art. 148 § 2 K.p.a. oraz art. 76 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na termin z art. 148 § 2 K.p.a. oraz znaczenie zwrotu "strona dowiedziała się o decyzji", Sąd pierwszej instancji podkreślił, że realizując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 350/10, organ I instancji przeprowadził dowody z zeznań świadków z udziałem skarżącego i jego pełnomocnika, sporządzając z tych czynności protokoły spełniające wymogi przewidziane przepisami K.p.a. Zdaniem Sądu dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć szczególnie istotne i jednocześnie wystarczające dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania okazały się zeznania samego skarżącego. Otóż, z zeznań skarżącego złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 1 kwietnia 2011 r. wynika, że w czasie kiedy z terenu inwestycji zbierany był humus, co miało miejsce, jak sam stwierdził we wrześniu 2007 r. i co zresztą znajduje potwierdzenie w dzienniku budowy (koniec sierpnia – początek września) stwierdził brak spójności między decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o pozwoleniu na budowę, dlatego udał się do Urzędu Miasta, aby obejrzeć projekt budowlany inwestycji. Następnie skarżący wyjaśnił, że 5 – 6 listopada 2007 r. znał już treść decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, bowiem udał się do sądu administracyjnego, gdzie przeglądając akta odnalazł tę ostatnią. Tym samym zdaniem Sądu trudno nie zgodzić się z organami, że skarżący już we wrześniu 2007 r. wiedział o decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro z uwagi na wątpliwości co do spójności decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę udał się do Urzędu Miasta obejrzeć projekt budowlany, to musiał posiadać minimum wiedzy na temat wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. organu, który ją wydał oraz czego ta decyzja dotyczy. Nie musiał przy tym znać dokładnej treści decyzji, ustaleń projektu budowlanego, w tym odległości między budynkami. Strona miała zatem wiedzę wystarczającą do sformułowania żądania wznowienia już we wrześniu 2007 r. Zgodnie przy tym z art. 148 § 2 K.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest konieczne doręczenie takiej decyzji stronie. Ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Taką wiedzę strona skarżąca posiadała co najmniej we wrześniu 2007 r., co wyraźnie potwierdza treść jej zeznań z dnia 1 kwietnia 2011 r. A skoro tak, to zachowała terminu uprawniającego ją do skutecznego wystąpienia o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponieważ wniosek z dnia 12 listopada 2007 r. został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 K.p.a., to ustalenie to obligowało organy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Przystąpienie natomiast do rozpoznania sprawy w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 K.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd przyznał rację Wojewodzie Łódzkiemu, że J. T. składał swoje zeznania po wydaniu wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 350/10, tj. na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r., natomiast J. L. złożył swoje zeznania w dniu 1 kwietnia 2011 r. Rozprawy odbyły się m.in. w obecności skarżącego, zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. Za niezrozumiały uznał także Sąd zarzut niezrealizowania wytycznych zawartych w sprawie sygn. akt II SA/Łd 317/11, bowiem wyrok wydany w tej sprawie dotyczył odmowy nałożenia przez inspektora nadzoru budowlanego obowiązku wykonania robót budowlanych na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym nie dotyczy sprawy niniejszej. Wyrok ten nie odnosi się ponadto do żadnych zeznań świadków złożonych na potrzeby przedmiotowego postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 148 § 2 K.p.a. w drodze jego wadliwej wykładni polegającej na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi domniemania, iż skarżący we wrześniu 2007r. wiedział o decyzji o pozwoleniu na budowę, bez podania nawet konkretnego dnia, w sytuacji gdy do 5 listopada 2007 r. Z. B. nie miał informacji o zapadłej decyzji, chociażby nawet o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnej daty, w której skarżący dowiedział o decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. wrzesień 2007 r. - bez podania konkretnego dnia, dokonane w oparciu o zeznania skarżącego złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 1 kwietnia 2011 r. mimo, iż z zeznań skarżącego nie wynika, aby we wrześniu 2007r. posiadał informacje o decyzji o pozwoleniu na budowę, chociażby o sposobie rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie skarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz ewentualnie kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Sąd próbuje zastąpić wymóg udowodnienia skarżącemu konkretnego dnia, w którym miał się dowiedzieć o decyzji zastosowaniem domniemania, że wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, co jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Od wymogów wyżej wskazanych znacznie odbiega pierwszy zarzut kasacji, tj. zarzut naruszenia "art. 141 § 1 pkt 4" P.p.s.a., skoro przepis art. 141 § 1 nie został podzielony na żadne punktu. Z kolei odnoszenie tego przepisu do niniejszej sprawy nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, ponieważ wyrok ten nie dotyczy sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzane przez Sąd z urzędu (art. 141 § 1 i 2 a contrario P.p.s.a.), ani nie został on wydany na posiedzeniu niejawnym. Z tego też względu analizowany zarzut wykraczał poza zakres kontroli kasacyjnej, wyznaczonej treścią wskazanej podstawy prawnej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. Sygnalizując jedynie proceduralny charakter powyższego przepisu, nie można zaakceptować twierdzeń strony skarżącej, że Sąd zastosował jakiekolwiek domniemanie, na podstawie którego doszedł do wniosku o przekroczeniu terminu przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdzić trzeba, iż wystarczającym jest ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania wniesiono po upływie jednego miejsca (lub więcej) od dnia, w którym strona dowiedziała się o fakcie wydania tejże decyzji. Skoro więc Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów administracji i przyjął na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącego złożonych podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 1 kwietnia 2011 r., że nabrał on wątpliwości odnośnie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o pozwoleniu na budowę – gdy zbierano humus – co nastąpiło najpóźniej we wrześniu 2007 r., to tym samym skarżący posiadał już wtedy wiedzę o wydaniu decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia się domagał w niniejszej sprawie. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 12 listopada 2007 r. nastąpiło zatem z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Podkreślić trzeba, iż ustalenie w warunkach niniejszej sprawy, że termin ten przekroczono znacznie powyżej miesiąca spełniało wymóg, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie. Powyższe fakty ani ich ocena nie były przy tym kwestionowane w rozpoznawanej kasacji poprzez przedstawienie stosownych zarzutów kasacyjnych. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.